Анатолий Ковлер - Европейская интеграция: федералистский проект (историко-правовой очерк)

Описывать события современной истории – занятие неблагодарное: все течет, все изменяется, уподобляя современного историка Пенелопе, чье рукоделие, сотканное за день, распускается ночью. И тем не менее велико искушение «дойти до самой сути» уникального в европейской, да и во всей мировой, истории явления Европейского Союза – союза государств, союза права, союза граждан, не впадая в его идеализацию, но и не отрицая его уникальности как в целом удачно осуществленного проекта.

Двадцатый век и продолжающий его век XXI займут в истории особое место. Необычайно насыщенные событиями мирового масштаба, они станут временем как практического воплощения проектов экономической и политической интеграции в масштабе регионов и целых континентов, так и распада существовавших десятилетиями интеграционных объединений. Казалось бы, две мировые войны, в которые с обеих сторон были вовлечены десятки стран, множество межгосударственных и региональных конфликтов, крушение империй, распад военно-политических и экономических блоков, федеративных государств – все предполагало нарастание динамики распада, национально-государственного изоляционизма, торжество идеи «государства-нации», ощетинившегося своим суверенитетом против соседей, против всего мира, а прежде всего – против своих же граждан. Достаточно вспомнить события недавней истории, катком прошедшие по СССР и Югославии, распад СЭВ и Организации Варшавского договора, рост национального изоляционизма под флагом суверенизации на постсоветском пространстве.

Возможно, будущие историки более объективно объяснят, почему на фоне этих катаклизмов и исчезновения геополитических атлантид на Европейском континенте все же одержала верх не инерция распада, а тенденция к объединению. Можно объяснить ход истории фатальной предопределенностью исторических событий (исчерпание заряда «пассионарности», если обратиться к теории Льва Гумилева), либо некомпетентностью и злой волей правителей, либо борьбой так называемых классовых интересов и происками «зарубежной закулисы». Но существуют иные – объективно вызревшие – тенденции развития исторических событий, они-то в конечном счете и выносят историческим явлениям свой приговор: быть или не быть. Эти тенденции не действуют с механической предопределенностью. Для их проявления необходимо стечение целого ряда обстоятельств, подготовленность общественного мнения, профессионализм и готовность к активному действию правящих элит.

Эта в общем-то банальная мысль требует некоторого пояснения применительно к процессам интеграции в Европе и в современном мире. Интеграция (от лат. integratio – объединение в единое целое каких-либо частей) только тогда естественна, прочна и долговечна, когда государства без какого-либо силового принуждения, т.е. сознательно и добровольно, выражают стремление своих народов к объединению – экономическому, оборонительному, политическому. Это объединение, основанное на общем интересе и на четко сформулированной договорно-правовой основе, может предполагать различные степени автономии и сотрудничества, может быть в той или иной форме институциализированным, но при любых условиях оно должно быть свободным. В этом отличие подлинной демократической интеграции от интеграции имперского типа или интеграции как результата войн, аннексий или династических союзов.

Из существующих форм межгосударственной интеграции, охватывающих одну, например экономическую 1 1 Назовем Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ), Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), аналогичное соглашение стран Южной Америки – Меркосур (Южно-американский общий рынок). Более глубокую интеграцию в экономической области предполагал Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) стран социалистического лагеря. , или несколько 2 2 Это прежде всего военно-политические союзы (НАТО, Варшавский договор, СЕАТО и т.п.), межгосударственные региональные организации (ОАГ, ОАЕ, АСЕАН). областей сотрудничества, наиболее всеохватывающей и прочной формой интеграции стала западноевропейская интеграция – Европейский Союз. Так, Б.Н. Топорин справедливо подчеркивал, что «в значительной мере это было предопределено сравнительно высоким уровнем экономического развития, общей культуры и профессиональной подготовки, навыков и приемов управления» 3 3 Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты. М., 1992. С. 9. , а также, добавим от себя, мощной конкуренцией со стороны Соединенных Штатов и противостоянием в Европе двух блоков, – два последних обстоятельства объективно ускорили процессы западноевропейской интеграции. Вместе с тем процессу европейской интеграции способствовала также (а может быть, и прежде всего) вызревавшая веками идея единой Европы. «Создание Европы – или ее воссоздание – было подготовлено историей и идеями. Подлинное основание европейского единства заложено тем, что можно назвать «европейской традицией»» 4 4 Cartou L. Communautés européennes. Paris, 1986. P. 2. , – пишет автор известного труда по европейскому праву Л. Карту. Именно поэтому объединенная Европа не была искусственным образованием, творением технократов. Возможно, на первых этапах ее институты несли на себе печать излишнего «техницизма» и «экономизма» и был очевиден крен в сторону решения проблем на верхах, однако европейская политика была основана на давних интеллектуальных традициях, черпала идеи многочисленных проектов единой Европы. При этом «федералистская» традиция была и остается доминирующей 5 5 Среди последних изданий на эту тему см.: Thürer D., Marro P.-Y. Integration européenne. Idées et alternatives. Paris, 2015. .

Уже стало несомненным то обстоятельство, что «европейская идея» издавна питалась теориями сторонников федеративного устройства объединенной Европы. При этом следует иметь в виду, что европейско-американское понятие федерализма как совокупности идей об обустройстве общества 6 6 Burgess M. Federalism and European Union: Political Ideas, Influences and Strategies in European Community. London, 1989; King P. Federalism and Federation. London, 1982. шире утвердившегося в отечественной науке и политической практике понятия федерализма в его узком смысле как отражения формы территориально-политического устройства. Правда, есть работы, в которых федерализм трактуется в широком смысле. Так, петербургский автор Д. Тэпс дает именно такую трактовку в духе «глобального федерализма», с которой мы согласны: