Н. Замятина - Рабочие тетради. Выпуск 1. Арктическое право России: Каким ему быть?

В российском законодательстве по Арктике обычно прописывается регламент деятельности, но не реальные акторы экономики, субъекты инновационных перемен, которые создаются новым правовым актом. С другой стороны, в зарубежной законодательной практике других полярных стран часто обозначается создание и регламент работы конкретных структур, например, арктических корпораций, местных сообществ, фондов и так далее. Представляется, что «акторные» модели законодательного регулирования сегодня способны более действенно менять сложившийся и не всегда оптимальный регламент экономического развития на российской Арктике, чем существующие «деятельностные» модели.

Целью нашей работы является подготовка предложений по системному решению задач стратегического планирования и структурных проблем в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития Арктической зоны РФ для формирования эффективной модели законодательного регулирования.

Для достижения данной цели в монографии решаются следующие задачи:

1. Проводится Анализ международно-правовых аспектов освоения Арктики, складывающейся международной обстановки в регионе, приоритетов в деятельности Арктического совета, включая законодательные меры реализации международных договоров, заключенных в рамках Арктического совета, ситуации с уточнением международно-правового режима Арктики и закреплением суверенных прав России на континентальный арктический шельф.

2. Разрабатываются основные положения модели законодательного регулирования, сопряженной с системой стратегического планирования, в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития Арктической зоны России;

3. Разрабатываются предложения по законодательному обеспечению реализации национальных интересов и стратегических приоритетов государственной политики Российской Федерации в Арктике.

В подготовке текста монографии приняли участие сотрудники Института регионального консалтинга:

профессор, д. г. н. А. Н. Пилясов – общая редакция, разделы – 1.2, 1.3., 1.4., 3.1., 3.4., 3.5;

к. г. н. Н. Ю. Замятина – общая редакция, разделы – 2.1., 2.2., 2.3., 3.1, 3.2., 3.3;

О. Д. Ивлиева – 3.6;

А. В. Котов – 1.3., 3.5., 6.1.;

К. Д. Ловягин – 2.4., 3.3., 4.3., 6.3., 6.4.;

А. Н. Петрова – 3.3, 6.2.;

А. В. Потураева – 2.6., 4.1.;

К. В. Ростислав – 3.3., 3.5., 5.1., 6.1;

Н. Л. Туров – 1.1., 2.1., 2.2., 2.3.;

И. А. Шамало —3.3.;

А. Г. Шипугин – 4.2.;

Л. Б. Юлина – 5.2., 5.3.

Законодательную основу системы документов государственного регулирования развития Арктики России составляют следующие нормативно-правовые акты: «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (утв. Президентом РФ 18.09.2008); «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (утв. Президентом РФ 20.02.2013); новая редакция государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (постановление Правительства РФ от 31 августа 2017 года №1064).

«Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», программа «Социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации» являются основными стратегическими нормативными документами, определяющими отдельные направления деятельности в АЗРФ. В них сформулированы основополагающие цели и задачи комплексного и устойчивого развития АЗРФ. Законодательным обеспечением деятельности в Арктике занимаются особые координационные органы: Государственная комиссия по вопросам развития Арктики и Совет по Арктике и Антарктике при Совете Федерации.

Кроме триады основополагающих документов, регулирующих деятельность в АЗРФ, важны также следующие документы:

• ФЗ №132 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» (От 28.07.2012 г.);

• ФЗ №187 «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 (С поправками от 02.05.2015, правки от 03.07.2016 вступят в силу с 01.01.2019);

• Указ Президента №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» (от 02.05.2014) и внесение поправок указом Президента РФ от 27.06.2017 (Внесение в список сухопутных территорий РФ территории муниципальных образований «Беломорский муниципальный район», «Лоухский муниципальный район» и «Кемский муниципальный район» Республики Карелия).

Кроме того, деятельность России в арктической зоне регулируется иными государственными программами Российской Федерации, федеральными и ведомственными целевыми программами, а также отраслевыми стратегиями, региональными и муниципальными программами. Примерами таких отраслевых документов, регулирующих в том числе деятельность в АЗРФ, являются: «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» 2015 года 1 1 Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года / Министерство иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/462098. , «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» 2015 года 2 2 Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» / Российская Газета. 31 декабря 2015 г. URL: https://rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html. и т. д. В общей сложности к арктическому законодательству в той или иной мере относится более 500 нормативно-правовых актов, часть которых сохраняет силу еще с советских времен.

Долгий период разработки закона об Арктической зоне (первый законопроект был представлен еще в 1998 году) свидетельствует о системных проблемах в разработке Арктического законодательство. Эта проблема – общая слабость, неотработанность территориального подхода в законодательной практике Российской Федерации в целом. Здесь традиционно преобладает отраслевой подход,

Между тем особенности Арктики, требующие разработки отдельной системы арктического законодательства, имеют именно территориальную природу. Ключевые из этих особенностей до сих пор остаются за пределами законотворческого поля. Это особая структура северной экономики, выражающаяся в специфическом сочетании трех основных секторов (трансфертный, корпоративный, традиционного природопользования). Это условия отдаленности – не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, широкое распространение сезонных и временных явлений (вахтовая занятость, зимние дороги и многое другое), быстрая трансформация сети населенных пунктов (возникновение и ликвидация городов и поселков), изменчивость природных и экономических условий развития. Наконец, это особая роль Арктике в экономической системе России и система национальной безопасности – роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане – как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы. Названные особенности делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.