Андрей Лушников - Курс права социального обеспечения

С начала второго тысячелетия нашей эры некоторые светские феодалы Франции и Германии стали учреждать в своих владениях больницы и приюты, которые первоначально находились под надзором епископов. Эпоха Возрождения с ее культом человека нанесла первый удар по нищенству, хотя и активизировала благотворительность частных лиц. Крестовые походы и религиозные войны при колоссальном развитии нищенства углубляли экономические кризисы и периодически возникающий голод. Центральная власть была еще слишком слаба, но уже предпринимала карательные меры в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана. Таким образом, с одной стороны, внешним поводом для государственного вмешательства в дело призрения бедных стали банкротство безразборчивой раздачи милостыни, а также необычайное развитие нищенства и бродяжничества. С другой стороны, церковная благотворительность не только не сокращала масштабы этих явлений, но и отчасти способствовала им [24] См. подробнее: Шмоллер Г.Ф. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903. .

Рассматривая ситуацию в ретроспективе, можно сказать, что к концу Средневековья сложились три модели социального призрения бедных, которые олицетворяли законодательство и правоприменительная практика трех стран:

1) в Англии сложилась модель государственного призрения;

2) в Германии система призрения бедных организовывалась в основном по региональному (муниципальному) принципу;

3) во Франции сложилась смешанная модель социального призрения.

Англия. Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне в организации государственного призрения произошли в Англии, приоритет которой в этой части единодушно признается практически всеми исследователями [25] См.: Ашротт П. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. СПб., 1901; Дерюжинский В.Ф. Призрение бедных в Англии. СПб., 1906; Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899 и и др. . В Англии государство ранее, чем где-либо, начало регламентировать помощь бедным, а «обязанность давать призрение» именно там впервые получила практическое воплощение. По мнению крупного английского ученого Т. Фауля, организация местного самоуправления а Англии в значительной степени развилась из законодательства о призрении бедных и в таком, хотя и несколько видоизмененном виде, просуществовало до начала XX в. [26] Фауль Т. Указ. соч. С. 30. .

Первоначально вся государственная политика шла в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, а затем и постановления Турского собора. Еще статут короля Эгберта 827 г. обусловливал оказание помощи бедным невозможностью найти работу. Закон короля Ательстана 924 г. гласил, что если у человека нет господина, то его должно назначить народное собрание. Тем самым проводилась идея господского попечительства. Король Кнут в 1017 г. повелел каждому жить в сотне и под ее поручительство. Таким образом, до норманского завоевания 1066 г. призрение бедных возлагалось на семью и на соседей. Впрочем, создавались и автономные благотворительные заведения под надзором епископов.

Затем первенство перешло к церкви, которая первоначально тратила три десятых своих доходов на благотворительность. Известность получил открытый в Кентербери в 1084 г. дом милостыни для бедных. Ситуация резко изменилась с секуляризацией церковных земель и началом ликвидации аббатств, приорств и монастырей (1532–1536 гг.), что лишило церковь возможности призревать бедных. В этой ситуации на первые роли выходит государство. Но еще до этих процессов влияние королевской власти на борьбу с бедностью все более усиливалось. В 1360 г. нищенство запрещается, законы 1349 и 1388 гг. запрещают милостыню для трудоспособных, а также прикрепляют бедных и нищих к месту их рождения или последнего проживания. В этих достаточно жестких законах не только намечались карательные меры, но и определялось место призрения как место рождения или жительства. Это привязка была настолько явной, что законом 1405 г. запрещалось не только уходить в город на заработки, но и отдавать детей сельских жителей на обучение к городским ремесленникам. В этот период происходил и генезис профессиональной благотворительности. В частности, в 1454 г. был организован приют для старых моряков в Лондоне.

В Англии борьба с бродяжничеством была тесным образом связана с созданием рынка труда, что стало возможным только вследствие начатого при Тюдорах (1485–1603 гг.) огораживания. Вырванные из своей социальной среды и лишенные традиционного жизненного уклада крестьяне законодательно принуждались к наемному труду в течение почти двух веков. К. Маркс назвал систему этих актов «кровавым законодательством против экспроприированных» [27] См.: Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т. 1. Кн.1: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. Гл. 24. . Они снискали всеобщее осуждение в последующей научной литературе [28] См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 12–16; Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 20–23; Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. М.-Л., 1926. С. 11—15идр. . Отметим, что эти законы были направлены на то, чтобы приобщить к труду бездомных и бродячих бедных. Сами эти «бродяги» стали неизбежным следствием политики огораживания и сгона крестьян с земли в целях развития овцеводства. По некоторым данным, только во второй половине XVI в. по этим законам было осуждено до 80 тыс. человек. Формально королевская власть боролась против обезлюдения земель вследствие огораживания, но фактически эти мероприятия позволили в некоторой степени перестроить социальную инфраструктуру под происшедшие экономические изменения. В этот же период прошло становление мануфактурное производство и началось развитие фабричной промышленности. Вопрос принуждения бедных к труду был одним из ключевых в судьбе английской экономики. Именно дешевизна рабочих рук позволила совершить рывок английской промышленности, несмотря на то что в техническом отношении она значительно отставала от континентальной, в частности германской. В хрестоматийной балладе Г. Делоне о мануфактуре Джека из Ньюбери даже названа дневная зарплата детей, щипающих шерсть, – пени в день. По данным исследователя П. Боудена, к началу XVII в. работник в год мог заработать максимум 10 фунтов 8 шиллингов, тогда как на содержание семьи в нормальный по урожайности год требовалось минимум 11–14 фунтов стерлингов в год. С учетом того что регулярную работу имело меньшинство, можно понять, насколько плачевным было материальное положение рабочих и насколько масштабной была бедность [29] См.: Барг М.А. Великая английская революция в портретах ее деятелей. М., 1991. С. 53–54, 78 и др. .