Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

Каждую сессию в конгресс поступает в среднем около 12–13 тыс. биллей и резолюций, 90 % которых навсегда погребаются в архивах соответствующих комитетов. Работа комитетов над биллями, принятыми ими к своему производству, распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. При этом заслушиваются мнения правительственных учреждений, представителей различных организаций, свидетелей и экспертов. Собрав нужную информацию, комитет приступает к главной части своей работы, которая называется «исполнительная сессия» и в отличие от первой стадии, проводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и какой характер будет носить этот доклад. Комитет может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить название и редакцию билля. Он может составить совершенно новый билль, ничего общего не имеющий со старым. Комитет, таким образом, обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Комитеты палаты представителей и сената являются автономными органами, которые действуют совершенно независимо и не подвержены внешнему влиянию со стороны партийных лидеров, фракции большинства и президента. В американской литературе их называют «маленькими законодательными собраниями». Итак, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т. е. является специализированным; б) все законодательные комитеты являются постоянно действующими органами, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями. Значительными полномочиями обладают постоянные специализированные комиссии итальянского парламента, которым палаты в соответствии со ст. 72 конституции могут передать право окончательного утверждения законопроектов. Постоянные специализированные комиссии палат итальянского парламента сохраняют в своем составе то же соотношение партийных сил, что и в палатах. Эти комиссии фактически являются вполне автономными законодательными органами. Контроль палат за их деятельностью носит номинальный характер. На практике комиссиями принимается около трех четвертей всех законодательных актов. Система законодательных комитетов Великобритании обладает целым рядом индивидуальных особенностей. Палата общин имеет в настоящее время несколько постоянных комитетов, из которых специализированы два – комитет по делам Шотландии и комитет по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается наименованием их по начальным буквам латинского алфавита – А, В, С и т. д. Кроме названных, есть еще два постоянных комитета – Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса. Распределение всех биллей по комитетам (за исключением финансовых) производится спикером палаты общин. Английские законодательные комитеты не обладают дискреционными полномочиями. Палата, направляя билль в постоянный комитет, сопровождает его своими рекомендациями, которые обязательны для него. Эти рекомендации вырабатываются палатой на стадии второго чтения, так что комитет получает билль, который в принципе уже одобрен палатой. В американском же конгрессе комитет рассматривает билль до стадии второго чтения, а само второе чтение представляет собой формальное обсуждение и одобрение лишь тех биллей, которые уже одобрены комитетом. Английский законодательный комитет в отличие от американского рассматривает билль в соответствии с рекомендациями палаты. Он может вносить в него поправки, дополнения и изменения, но он не может самостоятельно отклонить билль. Палата сохраняет за собой право проверки результатов работы комитета. Если комитет не внес никаких поправок и дополнений, то доклад не заслушивается и билль сразу же передается на стадию третьего чтения. Если поправки и дополнения имели место, то доклад комитета палате обязателен. Английские законодательные комитеты выгодно отличаются от американских. Они не узурпируют законодательные полномочия палаты общин, а в значительной степени играют роль вспомогательных органов.

Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов парламента Индии. До принятия конституции 1950 года в Законодательном собрании Индии существовали постоянные совещательные комитеты, которые создавались в соответствии с номенклатурой министерств и фактически их обслуживали. В настоящее время действует новая система комитетов, которые создаются на основе правил процедуры, разработанных после принятия конституции. Билль, поступивший в индийский парламент, либо может быть направлен в специальный или объединенный (состоящий из членов обеих палат) комитет, либо опубликован до передачи в комитет для выяснения общественного мнения. В случае принягтия предложения об опубликовании билля для выяснения общественного мнения секретариат соответствующей палаты обращается к правительствам штатов с просьбой опубликовать билль в местной печати, запросить мнение государственных и общественных организаций и т. д. По получении информации от правительств штатов секретариат соответствующей палаты знакомит с нею депутатов. Затем депутат, ответственный за билль, вносит предложение о передаче его в специальный или объединенный комитет. В исключительных случаях председатель соответствующей палаты может поставил» билль на обсуждение, не направляя его в комитет. Когда вносится предложение о передаче билля в специальный комитет, то депутат, ответственный за билль, должен предложил» персональный состав комитета, а также указать, к какому сроку специальный комитет должен представить палате свой доклад по биллю. При направлении билля в объединенный комитет депутат – автор законопроекта – также должен назвать имена его членов. В объединенном комитете число членов от народной палаты относится к числу членов от совета штатов как 2: 1. Это означает, что в любом случае, т. е. при направлении билля как в специальный, так и в объединенный комитет, судьба его решается нижней палатой парламента. Направляя билль в комитет, палата не только снабжает его своими рекомендациями, но и указывает, в соответствии с какими правилами процедуры он должен работать. Основная задача комитета – привести билль в соответствие с рекомендациями палаты. Доклад комитета публикуется, распространяется среди депутатов, после чего проводятся общие дебаты.