Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

До «уотергейтского скандала» импичмент почти единодушно считался спящей прерогативой конгресса, практически мало значимой. До инцидента с Р. Никсоном импичменг был применен 13 раз, и только в четырех случаях привлеченные к ответственности были признаны с енатом виновными и отстранены от занимаемых ими должностей. Из 13 федеральных должностных лиц, в отношении которых была возбуждена процедура импичмента, один был сенатором, один военным министром, один президентом и 10 были федеральными судьями'^. Таким образом, импичмент в руках конгресса оказался оружием, которое больше использовалось против судебной власти, чем против исполнительной. Однако это отнюдь не означает, что импичмент не может быть использован конгрессом для результативного влияния на испол нительную ветвь власти. Следует иметь в виду, что импичмент представляет собой чрезвычайно громоздкую процедуру, которая на длительное время может парализовать обычную деятельность законодательного органа страны. Если же эта процедура возбуждена против п резидента, то парализованными на время могут оказаться обе ветви власти, а частично и судебная. Поэтому оценивать эффективность импичмента в рамках системы «сдержек и противовесов» следует не с точки зрения частоты его применения (13 раз за 195 лет), а с точки зрения возможности его использования в критических ситуациях. В 1974 г. процедура импичмента не была доведена до конца, но Р. Никсон ушел с поста президента. Импичмент, подобно праву президентского вето, есть оружие стратегическое, а не тактическо е. Поэтому он, пребывая втуне, тем не менее оказывает влияние на поведение главы исполнительной ветви власти и всех тех высших федеральных должностных лиц, которые потенциально могут явиться его жертвами. Взаимоотношения законодателыной и исполнительной ветвей власти в финансовой сфере в том виде, в котором они существуют в настоящее время, чрезвычайно сложны, запутаны и противоречивы. Эти отношения охватывают великое множество органов, учреждений, ведомс тв, общественных организаций и частных лиц. Их объектом являются сотни миллиардов долларов, расходуемых федеральным правительством на различные нужды – от ракетных систем до охраны окружающей среды. Сюда же входят федеральные налоги и иные источники доходов. Короче говоря, значение финансовых отношений в современную эпоху совершенно несоизмеримо с теми скромными финансовыми отношениями, которые существовали в конце ХУШ в. Этим объясняется удивительная немногословность американской конституции по данному предмету. В конституционной схеме разделения властей взаимоотношения президента и конгресса определены крайне фрагментарно, о роли же Верховного суда в этой сфере вообще ничего не сказано. Позиция конгресса в финансовой области определяется прежде всего разд.8 ст. 1 конституции, которая устанавливает перечень предметов правового регулирования, относящихся к компетенции законодательной ветви власти. По букве Основного закона конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, которые должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов. Правило единообразия распространяется только на косвенные налоги, прямые же налоги вводятся в соответствии с п равилом пропорциональности^. Последующие решения Верховного суда придали налоговым положениям конституции всеобъемлющий характер в том смысле, что конгресс может обложить налогом любой объект, за исключением товаров, вывозимых из какого-либо штата. Конституция предоставляет конгрессу право заключать займы от имени Соединенных Штатов. Это значит, что, беря взаймы деньги (конституция ничего не говорит о том, кто может быть заимодавцем), конгресс создает для Соединенных Штатов в лице их высших органов государственной власти подлежащее строгому исполнению обязательство выплатить долг на тех условиях и в те сроки, которые были установлены соглашением, и не может в последующем изменить в одностороннем порядке условия соглашения. Далее Основной закон говорит о том, что конгресс имеет право набирать и содержать армии, однако при этом оговаривается, что никакие денежные ассигнования в этих целях не должны производиться более чем на двухлетний срок. Следующий пункт разд. 8 наделяет конгресс правом создавать и содержать флот. Эти скупые положения американской конституции отличались для своего времени чисто революционной новизной. В отличие от феодальных стран Европы, где право объявлялть войну, набирать и содержать армию и флот принадлежало монархам, учредители американской конституции предоставили эти важнейшие полномочия общенаци ональному представительному учреждению – конгрессу. Установление двухлетнего предела для продолжительности военных ассигнований объяснялось страхом перед постоянными армиями. С 1921 г. институционализирована практика «бюджета исполнительной власти», состоящая в том, что активная бюджетная инициатива осуществляется только президентом и подчиненными ему ведомствами и учреждениями. Конгресс, конечно, не является безропотно утвер ждающей инстанцией. Его роль значительно весомее и активнее. Однако даже самые эффектные акции Капитолия в сфере финансовых отношений представляют собой по большей части лишь реакцию на соответствующие инициативы исполнительной ветви власти. В рамках настоящей главы мы лишены возможности рассмотреть детально крайне сложные и запутанные отношения двух ветвей власти в области финансовой. Остановимся лишь на некоторых наиболее важных аспектах этих отношений. Прежде всего следует иметь в виду, ч то в отличие от многих других стран в США любой финансовый закон принимается конгрессом дважды (речь в данном случае идет не о чисто финансовых законах, а обо всех тех законах, которые предусматривают расходование средств из государственного казначейства). Первоначально принимается разрешающий закон, предусматривающий осуществление определенных мероприятий и производство определенных расходов. Однако никаких фактических выплат на основании такого разрешающего закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях или денежного билля, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета.

Разрешающие законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по их отраслям государственного управления. Такого рода практика проложила дорогу всем комитетам конгресса для участия в бюджетном процессе. Что ка сается биллей об ассигнованиях, то они разрабатываются и докладываются палатам только комитетами об ассигнованиях и их подкомитетами. Билли об ассигнованиях именуются денежными биллями потому, что только на основании содержащихся в них предписаний могут быть произведены казначейством выплаты в установленных ими размерах. Посредством принятия разрешающих биллей, определяющих ежегодные уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над исполнительными агентствами. Поэтому, хотя разрешающие билли и не обязательны для казначейства, исполнительн ая ветвь власти и ее соответствующие подразделения проявляют к ним далеко не бескорыстный интерес, что порождает конфликты между Белым домом и Капитолием. Далее, содержащееся в разрешающем билле предписание об уровне расходов может оказаться существенной поддержкой федеральному агентству или программе при установлении комитетами по ассигнованиям точного размера выплат. Отсюда возможность конфликта между специализированными постоянными комитетами и комитетами по ассигнованиям. Причина таких конфликтов за ключается в том, что между разрешенными расходами и ассигнованными суммами возникает разрыв, который по федеральным программам в начале 70-х годов превышал 10 млрд. долл. «Прохождение законов о расходах через палаты конгресса дважды, – пишет исследователь американских финансовых отношений П.Д. Баренбойм, – дает некоторым законодателям возможность голосовать за санкцию на расходование денег для определенных целей, а затем, через некоторое время, под каким-то предлогом проголосовать против реального выдел ения денег на эти цели. Такая тактика дает возможность несколько уменьшить разрыв между предвыборной демагогией и реальной политикой»^. Особый интерес представляют взаимоотношения всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в такой специфической области, как сбалансирование федерального бюджета. Особенно по-американски шумный характер эта кампания приобрела в президентство Р. Рейгана. Прежде всего следует сказать, что дефицит федерального бюджета, еще совсем недавно исчислявшийся в десятках млрд. долл., достиг астрономических размеров, для определения которых приходится уже оперировать со тнями млрд. долл. Р. Рейган еще в период президентской кампании 1980 г. поднял знамя борьбы за сбалансирование федерального бюджета, но порожденная им «рейганомика» привела к совершенно противоположным последствиям. Вот что пишет об этом известный экономист Ю.И. Бобраков: «Дефицит отнюдь не новый атрибут государственного бюджета США. За годы после второй мировой войны федеральный бюджет сводился с дефицитом 32 раза, в том числе 19 раз за последние 20 лет. Попытки ря да администраций – как демократических, так и республиканских – избавиться от дефицита не имели успеха, не помог и принятый в 1974 г. закон о бюджетном контроле, согласно которому правительственные расходы должны планироваться в строгом соответствии с до ходами. " . В стране развернулась шумная кампания за принятие специальной поправки к конституции, которая раз и навсегда решила бы эту мучительную проблему – обязала бы власти принимать только сбалансированные бюджеты и тем самым искоренила бы всяческий дефицит. Внесение в конгресс многочисленных проектов поправок к конституции о сбалансированном бюджете никого не удивляет, поскольку американцы пытались решить таким способом различные проблемы. Достаточно вспомнить ХУШ „сухую“ поправку к конституции, ратифициров анную в 1919 г., которая, попросту говоря, запретила спиртные напитки. Многие думали тогда, что подобным способом можно покончить с алкоголизмом. На деле же принятие этой поправки привело к совершенно иным последствиям. Понадобилось 14 лет напряженной бо рьбы, чтобы ХУШ поправку отменить XXI поправкой, ратифицированной в 1933 г. Подобная наивная вера или откровенный цинизм движут теми, кто надеется с помощью конституционной поправки ликвидировать бюджетный дефицит. Опросы общественного мнения показывают, что от 70 до 75 % американцев поддерживают идею о принятии поправки о сбалансированном бюджете. Однако люди сведущие, обладающие специальными знаниями и государственным опытом, далеко не разделяют этой наивной веры американского обывателя во всемогущество конституционного предписания. С таким же успехом можно было бы принять конституционные поправки, запрещающие безработицу, прест упность, нищету, наркоманию и другие болезни общества. Противники поправки справедливо ссылаются на то, что в законодательстве почти всех американских штатов имеются предписания о сбалансированном бюджете, но это отнюдь не привело к ликвидации дефицита. Они предлагают свои меры, в эффективность которых, однако, мало кто верит. Весьма примечательно следующее высказывание лауреата Нобелевской премии экономиста Милгона Фридмана: „Реальная проблема состоит не в том, как сбалансировать бюджет, а в том, как г енерировать политическую волю сделать то, что должно быть сделано“ "„. В марте 1979 г. бюджетный комитет сената опубликовал доклад, в котором были проанализированы различного рода проекты поправок о сбалансированном бюджете. В этом – докладе указывалось на недостатки всех предложенных поправок к конституции и высказывалось м нение, что „бюджетную дисциплину“ лучше вводить не посредством конституционных новаций, а используя для достижения этой цели иные средства и методы“». На страницах печати появились выступления о том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете покалечит способность федерального правительства служить балансиром для национальной экономики. Высказывалось опасение, что такую конституционную поправку можн о будет легко обойти, а это неизбежно приведет к потере уважения ко всей правовой системе. К тому же подчеркивалось, что предлагаемые проекты поправок не предусматривают никакого наказания за принятие несбалансированного бюджета. Да и кого наказывать? Пр езидента? Конгресс? Наконец, самое серьезное опасение состоит в том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете необратимо исказит всю конституционную систему «сдержек и противовесов». Практическое осуществление содержащихся в поправке предписаний потребует от конгресса уступки своих огромных полномочий судам и президенту. Председатель Федерального резервного управления Пол Волкер предупредил конгресс, что применение подобной поправки приведет к тому, что президент получит право налагать выборочное или постатейное вето на любые бюджетные предписания и право удерживать по своему желанию любые федеральные ассигнования. Остается до сих пор неясным, кто сможет принудительно осуществить предписания бюджетной поправки. Высказывается мнение, что окончательное решение по всем статьям бюджета должно выноситься Верховным судом США. Короче говоря, делаются предположения, что фе деральные суды станут фактически управлять страной, не говоря уже об огромном количестве «бюджетных исков». Реальных возможностей для принятия конгрессом бюджетной поправки и последующей ее ратификации тремя четвертями штатов пока нет. Старая идея разделения властей, будучи перенесена на американскую почву, приобрела новые черты и наполнилась новым содержанием. В американских колониях, а затем независимых государствах, объединившихся после принятия конституции в Соединенные Штаты Амери ки, существовали другие социально-экономические условия. Основатели американской республики не считали верховенство парламента панацеей от всех зол. В то же время они не испытывали, подобно французам, недоверия к судам, которые во Франции до революции 17 89 г. были слепым оружием в руках монархии. «Однако, – как пишут американские авторы, – многие учредители американской конституции не без оснований опасались беспрецедентной власти формально народных законодательных собраний, усматривая в них угрозу собст венности и торговле»^. Созданная на основе американской версии теории разделения властей система «сдержек и противовесов», как и вся политико-правовая надстройка, соответствовала социально-экономическим потребностям небольшого, по нынешним понятиям, слаборазвитого государства. Однако страна росла и развивалась и в конечном счете превратилась в огромную сверхдержаву с высоко развитой экономикой. Развивалась, усложнялась и совершенствовалась и система «сдержек и противовесов». Одновременно менялось и само представление о раздел ении властей. Сейчас в американской литературе уже редко можно встретил» рассуждения о системе «сдержек и противовесов», которые не принимали бы в расчет влияние таких факторов, как крупный капитал, постоянная бюрократия, партии, группы давления, система массовой информации. За время своего почти двухсотлетнего существования система «сдержек и противовесов» претерпела много изменений и неоднократно оказывалась в кризисных ситуациях. Однако в конечном счете она в очередной раз проявляла, как и все американское государство, сп особность адаптироваться к меняющимся внутренним и внешним условиям.