Н. Химичева - Финансовое право

>>

* См. ст. 2 Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, ст 1 Закона о финансовых основах местного самоуправления (ст. 1 названного Закона утрачи­вает силу с 1 января 2000 г.).

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюд­жетов в собственном смысле слова, внебюджетные государствен­ные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципаль­ные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объ­единение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и от­четы об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержа­нием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рас­сматриваются особо.*

>>

* См. гл. 9 учебника. Отрицательное мнение об объединении бюджетов и вне­бюджетных фондов высказано в научной литературе (см., например: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1998. №7. С. 11.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Пра­вовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающи­ми, поскольку выражают право государства и муниципальных об­разований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его ис­пользовании.

Бюджетное устройство страны определяется ее государствен­ным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных В бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправ­ления.

Для бюджетной системы федеративного государства характер­ны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюдже­ты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная сис­тема США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориаль­ных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельны­ми частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюдже­ты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербур­га, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.

Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, горо­дов и других административно-территориальных единиц, являю­щихся муниципальными образованиями в соответствии с феде­ральным законодательством и законами субъектов Федерации).

Среди них следует выделить бюджеты административно-терри­ториальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых ад­министративно-территориальных образований.*

>>

* См.: Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образова­нии» от 14 июля 1992 г. Ст.5 // ВВС РФ.1992. № 33. Ст. 1915; изм. и доп. — СЗ РФ. 1996.№ 49.Ст.5503; 1998. № 31.Ст. 3822.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятель­ности соответствующих органов государственной власти или мест­ного самоуправления.

С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюд­жетное устройство в РФ претерпело существенные изменения. Со­держание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после при­нятия бывшими союзными республиками, в том числе и Россий­ской Федерацией, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных республик обособились от союзного (федерального) бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти страны. Обособление бюджетов произошло и в Российской Федера­ции, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В ре­зультате государственный бюджет Российской Федерации пере­стал утверждаться как ее основной финансовый план формирова­ния и использования единого денежного фонда, в котором сосредо­точивались средства всех бюджетов.

Законодательно закреплены в качестве основы бюджетного уст­ройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюд­жетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществля­ется путем распределения между бюджетами регулирующих до­ходных источников, создания и частичного перераспределения це­левых и региональных фондов.

Законодательство определяет организационно-правовые и эко­номические гарантии единства бюджетной системы. К ним отно­сятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и рас­ходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджет­ной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты, согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой, политики в стране.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджет­ного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом само­стоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответству­ющими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запреще­нием изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюд­жета доходов, сумм превышения доходов над расходами и эконо­мии по расходам.

Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.

1.1.4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами