Г Чубуков - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

Принцип разграничения государственной собственности на землю получает конкретное выражение в ст.16-19 Кодекса, определяющих общие правовые основы такого разграничения, и федеральных законах, например, в ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю" [2] СЗ РФ, 2001, N 30, ст.3060. .

Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель реализуется, в частности в ст.77-103 Кодекса, регулирующих режим различных категорий земель.

Правовое регулирование использования и охраны земель основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, установленном в подп.11 п.1 ст.1 Кодекса.

Чрезвычайно важное значение имеет принцип разграничения норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Следует отметить, что вопрос о пределах гражданско-правового и земельно-правового регулирования весьма сложен и не имеет однозначного ответа в доктрине. Ориентиром здесь может быть правило п.1 ст.3 Кодекса о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. земельные отношения. Гражданское же законодательство первично эти отношения не регламентирует, но поскольку земля является объектом гражданского оборота, в котором участвуют субъекты гражданского права, многие отношения по поводу земли, в том числе и некоторые отношения, связанные с ее использованием, являются предметом гражданско-правового регулирования (см. ст.2 ГК РФ). См. также ст.3 Кодекса и комментарий к ней.

2. Пункт 2 ст.1 Кодекса констатирует, что перечень основных принципов земельного законодательства, установленный в п.1 данной статьи, не является исчерпывающим. При этом, если в федеральных законах определяются и другие принципы указанной отрасли, то они не могут вступать в противоречие с нормами п.1 ст.1 Кодекса.

1. Прежде в ЗК 1991г. земельное законодательство тоже структурировалось как самостоятельная отрасль, но в современных ему исторических и государственно-правовых условиях система отрасли определялась иначе. Комментируемая статья основывается на норме подп."в" п.1 ст.72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Термин "законодательство" использован в п.1 комментируемой статьи в узком смысле — под "законодательством" здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование нормы первого абзаца п.1 позволяет утверждать, что собственно понятие "земельное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в п.2-4 комментируемой статьи. Содержащиеся в таких актах нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.

Статья определяет иерархию правовых актов в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Кодекс и федеральные законы, регулирующие земельные отношения. К числу таких федеральных законов относятся, в частности, ФЗ от 02.01.2000г. "О государственном земельном кадастре" [3] СЗ РФ, 2000, N 2, ст.149; 2004, N 35, ст.3607. ; ФЗ от 18.06.2001г. "О землеустройстве" [4] СЗ РФ, 2001, N 26, ст.2582; РГ, 2005, 20 июля. ; ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю" [5] СЗ РФ, 2001, N 30, ст.3060. ; ФЗ от 14.03.1995г. "Об особо охраняемых природных территориях" [6] СЗ РФ, 1995, N 12, ст.1024; 2002, N 1, ст.2; 2004, N 35, ст.3607; 2005, N 1, ст.25; N 19, ст.1752. и др. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальным федеральным законом — ФЗ от 24.07.2002г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" [7] СЗ РФ, 2002, N 30, ст.3018; 2003, N 28, ст.2882; 2004, N 27, ст.2711; N 41, ст.3993; N 52, ст.5276; 2005, N 10, ст.758; РГ, 2005, 20 июля. .

Уместно напомнить, что до введения в действие Кодекса, в период отсутствия полноценного федерального правового регулирования земельных отношений весьма бурно развивалось нормотворчество многих субъектов Российской Федерации в этой сфере (Татарстан, Воронежская, Саратовская области и др.). Кодекс определил место законов субъектов Российской Федерации в иерархии актов земельного законодательства — такие законы должны быть приняты в соответствии с Кодексом и федеральными законами (п.1 ст.2 Кодекса). Таким образом официально констатирован очевидный факт — в системе земельного законодательства федеральные законы обладают большей юридической силой по сравнению с законами субъектов Российской Федерации.

Логическим продолжением норм первого абзаца п.1 ст.2 является правило, которое сформулировано во втором абзаце п.1 комментируемой статьи: нормы земельного права, содержащиеся в Кодексе, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других (т.е. не входящих в систему земельного законодательства) федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

Третий абзац п.1 комментируемой статьи, не относя указы Президента РФ к актам земельного законодательства, в то же время допускает регулирование земельных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только входящие в систему земельного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования земельные отношения, однако содержат отдельные нормы земельного права.

Следует отметить, что роль указов Президента РФ в регулировании земельных отношений была особенно значима в период их реформирования в условиях отсутствия надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне. Были приняты, например, следующие важнейшие указы, которые составляли правовую основу земельной реформы: от 14.06.1992г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" [8] Ведомости РФ, 1992, N 25, ст.1427; СЗ РФ, 1997, N 20, ст.2240; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу. ; от 23.04.1993г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" [9] СА РФ, 1993, N 17, ст.1452; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу. ; от 27.10.1993г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" [10] СА РФ, 1993, N 44, ст.4191; N 52, ст.5085; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу — СЗ РФ, 2003, N 9, ст.851. ; от 14.02.1996г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" [11] СЗ РФ, 1996, N 8, ст.740. Утратил силу — СЗ РФ, 2003, N 9, ст.851. ; от 07.03.1996г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" [12] СЗ РФ, 1996, N 11, ст.1026; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу. ; от 07.06.1996г. N 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" [13] СЗ РФ, 1996, N 24, ст.2875. Утратил силу — СЗ РФ, 1998, N 49, ст.6013. ; от 16.05.1997г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" [14] СЗ РФ, 1997, N 20, ст.2240; 1999, N 45, ст.5418; 2003, N 13, ст.1229. ; от 26.11.1997г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" [15] СЗ РФ, 1997, N 48, ст.5546. Утратил силу. .