Николай Толчеев - Настольная книга судьи по гражданским делам

Как известно из общей теории права, правовой акт — родовое понятие, включающее как правотворческие (нормативные), так и правоприменительные (ненормативные, индивидуальные) акты.

Рассматривая в течение нескольких лет до принятия нового ГПК дела о нормоконтроле, суды сталкивались с проблемой разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Важным ориентиром в разрешении названного вопроса для судов служило определение нормативного правового акта, данное в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993г. N 5 (в ред. от 21 декабря 1993г., от 25 октября 1996г., от 25 мая 2000г. и от 24 апреля 2002 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону": под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Несмотря на то что вышеназванное Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) признано утратившим силу, в п.12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003г. дано полностью идентичное имевшемуся ранее понятие нормативного правового акта. Правда, при этом опущено определение индивидуального правового акта.

В целом же определение нормативного правового акта, данное в названном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, содержит в себе основные признаки, которыми нормативные акты отличаются от ненормативных. Нормативный акт понимается как результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, он содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресуются неопределенному кругу лиц, рассчитаны на постоянное или длительное применение.

Что же касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правового акта определена в его названии "ненормативный", т.е. это такой правовой акт, который не содержит вышеперечисленных признаков нормативного акта. Исходя из этого возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам, например о назначении на должность, о присвоении звания и т.п.

Кроме того, нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Как верно подметил Жилин Г. А., поскольку нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия принятия нормативного акта, противоречащего требованиям права, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием такого же индивидуального акта [22] См.: Жилин Г.А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров // Комментарий судебной практики. Вып.5 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М., 1999. С. 105. .

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования. Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (ч.3 ст.15 Конституции РФ), а для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти — их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ [23] Пункт 8 Указа Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст.2663; 1997. N 20. Ст.2242; 1998. N 33. Ст.3967. .

До принятия ГПК в судебной практике, в том числе и Верховного Суда РФ, имелись различные подходы к неопубликованным нормативным правовым актам как предмету судебного нормоконтроля. С одной стороны, прослеживалась позиция, в соответствии с которой неопубликованный нормативный акт мог быть предметом судебного нормоконтроля. Верховным Судом РФ при рассмотрении дел по первой инстанции высказывалось мнение, что в этих случаях суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания оспариваемого нормативного акта [24] Дело N ГКПИ97-458. .

С другой стороны, при рассмотрении заявлений о нормоконтроле по делам, подсудным Верховному Суду РФ по первой инстанции, задолго до 1 февраля 2003г., т.е. еще в период действия ГПК РСФСР, судьи Верховного Суда РФ отказывали в принятии заявлений об оспаривании неопубликованных и зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов. Так, например, гражданин Д. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании частично недействительной Временной инструкции по обмену и выдаче дипломов и квалификационных свидетельств членам экипажа морских судов, утвержденной распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 28 марта 2001г. N ВР-33-Р. Судья Верховного Суда РФ своим Определением от 30 октября 2001г. посчитал, что данное заявление не подлежит принятию к производству Верховного Суда РФ, так как согласно ст.116 ГПК РСФСР Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. N 1009 (в ред. от 11 февраля 1999 г.) утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Обжалуемая заявителем Временная инструкция, как указано в Определении Верховного Суда РФ, по своей форме не может считаться нормативным актом, предусмотренным данным Постановлением Правительства РФ, поскольку она не зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ и официально не опубликована [25] Дело N ГКПИ2001-1635. .

Такие же подходы имели место и в практике краевых (областных) судов. Прокурор Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному закону Постановления И.о. главы администрации Новосибирской области от 13 октября 1998г. N 623, утвердившего Правила обязательного медицинского страхования граждан на территории Новосибирской области с момента издания, на том основании, что оно не было опубликовано.