Николай Конин - Административное право России в вопросах и ответах

при наличии закона и иных основанных на нем четких правовых предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении действующего закона заключена высшая целесообразность;

в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наиболее целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;

при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной и т.д.).

Рассмотренные особенности законности и дисциплины в управленческой деятельности определяют специфику применяемых организационно-правовых способов и средств для обеспечения должного уровня правопорядка, его охрану и защиту в сфере реализации исполнительной власти на основе строгого соблюдения законности и государственной дисциплины.

Организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) — это специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений.

Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивают многие государственные органы. Часть из них находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ведомственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим ветвям власти и видам государственной деятельности (судебные, прокурорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.

По своему внутреннему содержанию каждый организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти представляет собой специфическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.

К настоящему времени сложилось три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность.

Контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:

проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

Как один из организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования (в отличие от других и, прежде всего, надзора), контроль характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.

Надзор, как другой организационно-правовой способ, отличный от контроля обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его не выполнения).

Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор — это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам.