Сергей Некрасов - Конституционное право РФ. Конспект лекций

Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса являются (схема 15):

1) внесение законопроекта в Государственную Думу;

2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;

3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;

4) подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов: чтение в Государственной Думе, комитетская стадия и др.; во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в зависимости от действий различных субъектов законодательного процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, преодолением разногласий между палатами Федерального Собрания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (хотя считается, что и в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государственной Думой закона).

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — но только по вопросам их ведения.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ — Президентом РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ — Правительством РФ и т. п. Законопроекты, связанные с наполнением или расходованием средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (не обязательно положительного).

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях:

— в первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость;

— во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок;

— в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения).

Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе законодательно не установлено (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.).

Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ — квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые депутатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия федеральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках — 300 голосов.

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы — обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

а) федеральные конституционные законы;

б) законы о поправках к Конституции РФ;

в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);

г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотрение палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством — не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными!) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» — Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации — Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.