В Маклаков - Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают премьер-министра. Это избрание (ст. 67 Конституции) должно предшествовать всем прочим делам парламента. В случае разногласии между палатами по кандидатуре премьер-министра, или если палата советников в течение 10 дней не приняла решение о выдвижении, решение нижнем палаты считается решением парламента. Избранный кандидат назначается императором на должность премьер-министра, по его указанию император назначает других министров (фактически каждая внутрипартийная группировка представляет главе кабинета список кандидатур. Число и «отраслевая специализация» будущих министров в списке строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок). Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает палату представителей (в подавляющем большинстве случаев делалось второе).

Кабинет, в соответствии с Конституцией, осуществляет исполнительную власть. Наряду с другими общими функциями управления кабинет наделен полномочиями по исполнению законов и ведению государственных дел, руководству внешней политикой, заключению международных договоров, руководству гражданской службой, составлением бюджета и внесением его на рассмотрение парламента, изданию правительственных указов.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, т. е. контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя — парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) [47] Министры финансов, сельского хозяйства и лесов, внешней торговли и промышленности имеют по два парламентских заместителя. и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно они сохраняют преемственность политики и руководства). Внутренняя организация министерств включает бюро (директоратов), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии (для изучения, разработки назревающих проблем и информации правительства. Играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата).

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра. Реальным руководителем аппарата министерства является административный заместитель министра — профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр — прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — около года (это не означает, что он не займет вскоре министерский пост в другом министерстве, а возможно, и в этом, т. е. достаточно широка практика министерской ротации). Частая сменяемость не позволяет министрам как следует вникнуть в дела министерства (высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела). Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм.

Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными могут быть такие связи может свидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танаки, который будучи в заключении по делу «Локхид», переизбирался депутатом парламента.

Вспомогательные органы правительства. В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов; консультируются с представителями парламента и служащими госаппарата [48] Подробнее об удельном весе каждой группы, особенностях взаимоотношении между ними в процессе работы см.: Макаров А.А. Указ. раб. С. 29–32. . При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию (помимо официальных каналов), проверять объективность информации, поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге — получать возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии развиваются быстрыми темпами. Например, секретариат премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 гг. более чем в 2 раза: со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправительственных консультативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные органы играют, например, в США.

В целом же система вспомогательных органов имеет достаточно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при министерствах и ведомствах позволяют координировать и контролировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные проекты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комиссиями парламента. Сведения об их количестве в различных источниках достаточно противоречивые. Так, по данным журнала «Сэкай», в 1985 г. их насчитывалось 214 (при одном из влиятельнейших — министерстве внешней торговли и промышленности их имелось 33).