Татьяна Ерохина - Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

Также были рассмотрены варианты «особых случаев преобразования». Например, такие, когда стоматологическая поликлиника для взрослых преобразовывается в Г(М)АНО либо приватизируется, участковые врачи и врачи общей практики при выходе из состава амбулаторно-поликлинического учреждения создают групповые практики (не менее 5 врачей) в форме Г(М)АНО с закреплением за ними движимого и недвижимого имущества (при соблюдении установленных условий преобразования).

Таким образом, основным отличием правого статуса государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации, от статуса автономного учреждения является то, что первая обладает имуществом на праве собственности.

Преобразование учреждений в хозяйственные обществапредполагается применять в исключительных случаях. Под исключительным случаем в проекте понимается положение, когда бюджетное учреждение (или его подразделения) на протяжении многих лет фактически действуют как коммерческие организации. При преобразовании учреждения в хозяйственное общество решение об изъятии имущества из оперативного управления учреждения принимается одновременно с решением о преобразовании.

При этом преобразование во все рассмотренные формы целесообразным считалось проводить частично в принудительном порядке, а часть преобразовать по инициативе коллектива учреждения и по решению учредителя.

Возможности принятия решения о преобразовании учреждения предшествовало соблюдение следующих обязательных условий:

– отсутствие у преобразуемого учреждения кредиторской задолженности по обязательствам просроченной более чем на три месяца на дату принятия решения о преобразовании (устанавливается на основании бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату);

– переход учреждения на финансирование по результатам выполнения работ и (или) оказания услуг.

Федеральным правительством могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о преобразовании.

Однако продвижение законопроектов столкнулось с определенными проблемами, не в последнюю очередь связанными с необходимостью достаточно серьезной корректировки отраслевого законодательства и изменения (в определенной степени переломного) основополагающих норм в гражданской сфере.

Помимо этого, отсутствовало единство мнений ведущих специалистов и ученых о целесообразности принятия нового закона: некоторые полагали, что введение новой организационной формы учреждений будет являться положительным моментом в деле модернизации здравоохранения, [260]некоторые допускали их введение с оговорками (либо если и вводить новые виды учреждений, то достаточно предусмотреть лишь одну норму самого общего содержания в ФЗ «О некоммерческих организациях», а особенности правового положения автономных учреждений должны регулироваться специальным законодательством применительно к соответствующей сфере деятельности (образование, культура, физкультура и спорт и т. д.), [261]либо полагали, что преобразование медучреждений будет возможно только тогда, когда медицинское учреждение, сменив стратегию выживания на стратегию стабилизации и развития почувствует необходимость дальнейших преобразований и изменений, с одной стороны, и большей свободы – с другой), [262]а некоторые – категорически против подобных преобразований в медицинских учреждениях. [263]

Очевидно, эти обстоятельства сыграли свою роль в том, что, несмотря на наличие положительных моментов перевода учреждений в Г(М)АНО (расширение самостоятельности автономных некоммерческих организаций, появление возможности своевременного и быстрого реагирования на изменяющиеся условия экономической деятельности организации, отход от затратного сметного механизма финансирования и жесткой бюджетной росписи расходов, материальная заинтересованность работников в качестве своей работы и в их достойной дифференцированной оплате труда без использования единой тарифной сетки; самостоятельного регулирования платных медицинских и сопутствующих услуг с учетом их востребованности на рынке, сезонности и конкурентоспособности, а также возможность активного привлечения капитала со стороны, использование лизинга, вложение имеющихся свободных средств в развитие самой организации и других организаций, приобретение ценных бумаг и др.), [264]в Плане действий Правительства РФ по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) [265]остался поименован только законопроект об автономных учреждениях.

В итоге вышеупомянутый закон был принят, [266]однако он наложил запрет на изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Таким образом, право на существование в новой организационно-правовой форме получили лишь вновь образуемые организации здравоохранения.

Несмотря на это, представляется, что проведение организационно-правовой реформы учреждений здравоохранения следует продолжить в предложенном ранее направлении, что вызвано рядом проблем правового, экономического, организационного и другого характера, указывающих на сформировавшиеся в настоящее время условия для реформирования существующей организационной системы в области здравоохранения. Среди таковых хотелось бы выделить следующие.

1. Дефицит выделения средств бюджетной системы, в то время, когда одним из самых важных условий эффективного функционирования учреждений здравоохранения является своевременное, бесперебойное и достаточное бюджетное финансирование. Как следствие мы имеем: низкое качество доступных медицинских услуг, разрушение материально-технических фондов, недостаток медицинского персонала и его недостаточную квалификацию, и, соответственно, ухудшение качества функционирования в целом государственной и муниципальной систем здравоохранения.

2. Неурегулированность отношений государственных учреждений с собственником, что связано, прежде всего, со спецификой конструкции права оперативного управления, предопределяющего своеобразие содержания имущественных прав учреждения. Кроме того, прослеживается противоречивость положений бюджетного законодательства и норм ГК РФ в отношении правомочия учреждений по самостоятельному распоряжению средствами, приобретенными ими на доходы от разрешенной уставом деятельности. [267]

3. Наличие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения во многом лишает учреждение стимулов к рациональному использованию выделяемых средств, имеет своим следствием бюджетные ограничения финансово-хозяйственной деятельности, т. к. любые обязательства учреждения должны быть в конечном итоге покрыты собственником. В свою очередь, это влечет за собой необходимость жесткого контроля со стороны собственника за обязательствами учреждения (сметное финансирование с разбивкой по статьям экономической классификации). В то же время сметный порядок финансирования препятствует внедрению новых экономических механизмов и более эффективному использованию имеющихся ресурсов государства. В конечном итоге, в силу присущих учреждению недостатков, имеет место нерациональное размещение финансовых ресурсов государства, зачастую неэффективное использование государственного (муниципального) имущества и ухудшение качества предоставляемых учреждениями услуг.