Олег Омельченко - Всеобщая история государства и права. Том 2

На протяжении XIX в. образовались еще несколько департаментов-министерств: Внутренних дел (1849), Сельского хозяйства (1862), Юстиции (1870), Почтовый (1872). Появились также административные учреждения, образованные Конгрессом для особых видов главным образом социально-культурного управления и находившиеся вне прямого контроля президентской администрации. Наиболее видными такими учреждениями были Смитсонианский институт (1846) для содействия развитию наук, Комиссия по регулированию междуштатной торговли (1887). Если учреждения типа Смитсонианского института были внутрисистемными и не имели никакой принудительной власти, то федеральные комиссии обладали квази судебными правами, решали споры как между юридическими, так и между частными лицами, принимая на себя по сути регулирующие функции.

Руководители федеральных министерств были не только чиновниками, но и должностными лицами государственной исполнительной власти. При известных условиях они могли занять пост президента и взять на себя все его полномочия. Порядок этот был отрегулирован особым Законом о преемственности президентской власти (1886). Согласно ему, в случае каких-либо обстоятельств президента замещали поочередно вице-президент, государственный секретарь, министр финансов, военный министр, министр юстиции и т. д.

Деятельность Конгресса федерации в главном исчерпывалась его законодательными полномочиями, предоставленными Конституцией. Численный состав Палаты представителей определялся принятой в XVIII в. квотой избирателей: 1 депутат на 30 тыс. граждан штата; в 1793 г. в Палате был 101 депутат. В дальнейшем число колебалось в зависимости от количества населения. Законодательные права федерального Конгресса постоянно расширялись, опираясь на доктрину «подразумеваемых полномочий» в государственных целях, записанную в Конституции. Наиболее важным здесь стало создание Национального банка, на который было возложено проведение централизованной финансово-денежной политики.

Законодательная процедура вКонгрессе во многом повторяла стиль работы британского парламента. В первые годы предварительное обсуждение проходило во всей палате (т. н. «комитет всей палаты»). После 1-го чтения, ознакомительного, определялся особый редакционный комитет исключительно для составления предварительного текста законопроекта. Этот текст проходил постатейное 2-е чтение в Палате представителей. Затем проект печатали, и после этого он поступал на заключительное, 3-е чтение. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. При разногласиях двух палат выбирались особые группы для согласования. Голосование проходило различно: опросом, разделением (вставанием), путем особых лиц-счетчиков, поименным. До 1868 г. применялось и голосование письменными бюллетенями. Процедура работы Конгресса основывалась на многочисленных правилах, прецедентах и традициях законодательных собраний колониального периода и британского парламента. Свод этих правил и прецедентов был составлен лично Т. Джефферсоном на основании разных исторических и законодательных источников; в 1837 г. написанноеим «Руководство» было принято в качестве официального документа Конгресса.

Со временем в работе Конгресса все большую роль стали играть комитеты палат. Комитеты были постоянные — свои для каждой палаты, и временные, число которых зависело от обсуждаемых вопросов (так, в 1790-е гг. было до 350 таких комитетов). Первые постоянные комитеты стали создаваться сразу по организации Конгресса. В Палате представителей это были Комитет по выборам (своего рода мандатный) и Комитет внесения биллей, т. е. предварительного заслушивания законопроектов. В 1796 г. был образован один из важнейших впоследствии — Комитет путей и средств. По сути, это был комитет по государственным доходам и бюджетным рекомендациям правительству. В начале XIX в. образовались первые постоянные комитеты Сената: Комитет по рассмотрению внесенных биллей. Комитет по напечатанию законопроектов, Библиотечный и др. В основном это были внутренние сенатские комитеты для организации собственной работы. К 1816 г. существовало уже 11 специальных комитетов, ведавших отдельными направлениями законопроектной работы и взаимоотношениями с администрацией (иностранных дел, торговый, военный, милиции, морской, общественных земель, почтовый, юридический и др.). Число временных комитетов Сената доходило до 100 за два года.

Рост числа постоянных комитетов и их государственного значения составил важнейшую сторону изменений деятельности Конгресса в XIX в. К концу века насчитывалось уже 44 постоянных комитета Палаты представителей, 49 постоянных и 10 временных комитетов Сената и 3 объединенных. Существенно изменилось их значение для решений своей палаты и в целом для законодательной деятельности. Практически в комитетах предрешались все основные вопросы законодательства и политики. «Конгресс во время сессии — это представление для публики, — охарактеризовал работу американских законодателей будущий президент США В. Вильсон. — В то время как комитеты конгресса — это конгресс в действии». Члены комитетов Палаты представителей, как правило, назначались спикером на партийной основе либо с учетом стажа, длительности пребывания в том или другом комитете. В Сенате комитеты формировались более демократично — или голосованием, или назначением по собственной инициативе (ныне существующая практика сложилась к 1846 г.).

Конгресс, как и федеральная администрация, пребывал в столице — первоначально в Нью-Йорке, затем в Филадельфии (1790–1800). С 1800 г. резиденцией Конгресса стало здание Капитолия в Вашингтоне. Заседания Конгресса производили своеобразное впечатление: конгрессмены ели в залах заседаний, курили, сидели в шляпах, хотя выступающим перед палатами, даже министрам, следовало шляпы снимать. Не редкостью были случаи распития горячительных напитков, карточной игры в перерывах между заседаниями или даже во время обсуждений. Доступ публики на заседания был ограничен.

Помимо законодательных, другие функции Конгресса, предусмотренные Конституцией, осуществлялись эпизодически. Со временем Сенат выработал определенную процедуру утверждения должностных лиц по письменным представлениям президента. В общем это утверждение проходило благоприятно для администрации. Однако до 1/4 кандидатов в судьи Верховного суда на протяжении века были отклонены Сенатом. Практика импичментов была редкой — на протяжении века не более 10 раз. Большинство отстранений от должности по решению Конгресса пришлось на федеральных судей. Дважды Конгресс был вынужден самостоятельно избирать президентов — в 1800 и 1825 гг., когда первичные выборы не принесли победы кандидатам. С первых лет работы Конгресса в нем стали группироваться сторонники той или другой политической линии, формируя к о к у с ы. Работа кокусов вносила некоторое организующее влияние на обсуждения и голосование в палатах. Кокусы стали зародышем формирования в США политических партий.