Сергей Кашкин - Право Европейского Союза

Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны собираться не реже двух раз в год, на практике — дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза.

Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии принимается итоговый политический документ под названием «заключения» (англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оценки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.

Европейский совет не издает правовых актов, за исключением «общих стратегий» в рамках ОВПБ (см. вопрос № 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать «общую оборону», если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Европейском Союзе).

Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литературе и средствах массовой информации как «встречи в верхах» или «саммита» Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.

Новеллы Лиссабонского договора приведут к дальнейшему повышению роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе к признанию его в качестве института Союза [77] Напомним, что категория «институты» считается более важной частью организационного механизма Союза, чем категория «органы», к которой ныне относится Европейский совет (см. вопрос № 25). . Предусмотрено также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной основе и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.

Отталкиваясь от опыта современных государств, в организационном механизме Европейского Союза были учреждены специализированные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них — Счетная палата и Омбудсман.

Европейская счетная палата [78] Полные официальные названия: Счетная палата Европейских сообществ или Европейская счетная палата, краткое — Счетная палата (франц. Cour de comptes). В англоязычных источниках именуется Палата аудиторов (Court of Auditors). создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. поправками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен: Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.

«Счетная палата обеспечивает контроль за счетами» (ст. 246 Договора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в отношении «всей совокупности доходов и расходов Сообщества» (ст. 248 Договора о ЕС).

С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сообщества, физических и юридических лиц, получающих средства из союзного бюджета.

По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом самостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.

Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документации, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.

Двадцать семь членов Счетной палаты (по одному от каждого государства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).

При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полностью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.

Счетная палата функционирует на постоянной основе и располагает собственным аппаратом около 500 человек.

Европейский омбудсман [79] Термин «омбудсман» (Ombudsman) является исторически первым наименованием парламентского уполномоченного по контролю за публичной администрацией. Применительно к Европейскому омбудсману данное слово используется в скандинавских и английском языках (отсюда нередко употребление транскрипции «омбудсмен»). В других официальных языках Европейского Союза рассматриваемый орган называется иначе, с учетом национальных традиций. Во французском языке — Mйdiateur, т. е. «посредник».

Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневековой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост введен и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман — единоличный орган, который избирается Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтернативные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европейских сообществ).

Задача Омбудсмана — расследовать дела по жалобам на «случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или органов Сообщества», кроме судебных (ст. 195 Договора о ЕС) [80] На основании данной статьи Европейский парламент с согласия Совета Европейского Союза издал 9 марта 1994 г. Решение «О статусе и общих условиях осуществления функций Омбудсмана». Процедура рассмотрения дел Омбудсманом детально регулируется положениями, которые Омбудсман 16 октября 1997 г. утвердил во исполнение данного решения. Дальнейшие цитаты производятся по этому акту (Dйcision du Mйdiateur europйen portant adoption de dispositions d’exйcutiton). . С жалобами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно любое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее местонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману любые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Омбудсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведений, которые в соответствии с законодательством страны носят секретный характер).

Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь «полюбовного урегулирования» (франц. solution а l’amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой [81] То есть Омбудсман выступает своеобразным посредником между сторонами дела, что и обусловливает название этого органа на французском языке — «европейский посредник». .