Александр Беженцев - Система профилактики правонарушений несовершеннолетних

Последние изменения и дополнения в Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних были закреплены в Законе Российской Федерации «О внесении изменений в Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», Закон РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 февраля 1993 г. № 4549-1 [84], но и они не смогли в полном объеме видоизменить множество устаревших правовых предписаний данного документа.

Вследствие многих противоречивых моментов и правового вакуума, образовавшегося в рассматриваемой сфере, требуется принятие нового Федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав». Пока же в определенной мере можно сделать вывод об искусственно создаваемой правовой неопределенности в совершенствовании и унификации правовых предписаний и выработке единообразного понимания и правильного применения закона в правоприменительной практике. Между тем законодательство о КДНиЗП в целом по Российской Федерации формируется весьма сложно.

Сейчас положения о КДНиЗП утверждены исполнительными органами государственной власти в некоторых субъектах Российской Федерации. К примеру, положение об областной КДНиЗП Новгородской области утверждено постановлением администрации области от 23 мая 2005 г. Она же постановлением от 23 мая 2005 г. утвердила Положение о городской, районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, хотя ранее положения о муниципальных комиссиях утверждались представительными органами местного самоуправления (например, в Новгороде, в Демянском районе и Чудовском районах).

В Санкт-Петербурге данное положение утверждено постановлением правительства города от 9 октября 2007 г., а положения о районных комиссиях Санкт-Петербурга утверждены единоличными распоряжениями глав районных администраций Санкт-Петербурга. Такие решения должны приниматься в форме постановлений, так как в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подобные акты должны быть нормативными правовыми актами, тогда как распоряжения являются индивидуальными правовыми актами.

В связи с отсутствием единого федерального акта о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав наблюдается различный, часто с серьезным запозданием подход к правовому обеспечению создания и организации работы КДНиЗП. Как отмечено выше, положения о КДНиЗП утверждаются либо законами региональных органов государственной власти, либо постановлениями коллегиальных органов исполнительной власти (правительств, администраций, советов администраций), либо единоличными постановлениями глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В современном отечественном законодательстве можно отметить устойчивые тенденции развития и совершенствования правовой базы всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, переориентации ее от репрессивных начал на охранно-защитные функции, приведение ее в соответствие с международно-правовыми актами. Однако комплекс нерешенных проблем требует проведения ревизии в законодательстве совершенствования нормативной базы как системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в целом, так и правовых документов, регламентирующих организацию деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

Центральное место среди субъектов профилактики административных правонарушений рассматриваемой категории лиц занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), призванные осуществлять координацию и контроль за профилактической деятельностью всех субъектов превенции безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В царской России в 1910 г. насчитывалось до 2,5 млн детей не имеющих крова и питания, в 1917 г. их количество увеличилось примерно до 3 млн. 14 января 1918 г. Декретом Совета Народных Комисаров были созданы первые комиссии по делам несовершеннолетних, которые находились в ведении Наркомата просвещения и его местных органов. Им определялись роль организатора профилактической работы и координирующая функция. В течение последующих лет Положение о комиссиях неоднократно изменялось: уточнялись функции, расширялись полномочия. Так, с 1931 г. на комиссии возлагались задачи по противодействию беспризорности и безнадзорности не достигших совершеннолетия лиц, рассмотрение дел об их правонарушениях и применение к ним мер медико-педагогического характера. Комиссии имели право помещать правонарушителей в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет в трудовые дома для несовершеннолетних Наркомата внутренних дел РСФСР и даже давали разрешение на смертную казнь несовершеннолетних преступников. В мае 1935 г. данные комиссии были упразднены, а ответственность за своевременное выявление детей без места жительства возлагалась на местные советские органы.

В годы Великой Отечественной Войны при исполнительных комитетах местных Советов были образованы специальные комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на них возлагалась охрана прав несовершеннолетних, их трудоустройство, превенция безнадзорности. После окончания войны Постановлением Совета Министров РСФСР в 1957 г. было утверждено Положение «О комиссиях по устройству детей и подростков», которые имели определенные сходные черты с нынешними КДНиЗП.

В 1958 г. «Основы уголовного законодательства Союза ССР» повысили возраст, по достижении которого несовершеннолетние могут привлекаться к уголовной ответственности, сузили меры применения к ним уголовного наказания и расширили возможности применения мер воспитательного и общественного воздействия. Государственным органом, который применял эти меры воспитательного воздействия, были определены комиссии по делам несовершеннолетних при исполнительных комитетах местных Советов. Согласно Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 3 июня 1967 г. [85], комиссии по делам несовершеннолетних являются основным координирующим звеном в системе государственных органов и организаций общественности, специально занимающимся воспитательной и профилактической работой среди несовершеннолетних. Дальнейшая эволюция законодательства о комиссиях была направлена на уточнение и расширение их компетенции.