Вадим Сафонов - МСУ – взгляд на реформу. Какой вариант муниципальной реформы больше отвечает на запрос сохранения единства страны

Получается, что в муниципальном образовании посёлок Серово (Санкт-Петербург) 281 житель, а в муниципальном округе Марьино (Москва) 254,1 тысячи жителей, но оба относятся к муниципалитетам городского типа.

Если сравнивать непосредственно по виду «Городской округ», картина похожая. Городской округ Островной Мурманской области – 1731 житель, а в Городском округе Новосибирск – 1626 тысяч жителей.

При этом законодательное и нормативное регулирование для муниципальных образований одного вида одинаковое.

Общий объём доходов местных бюджетов, по данным Министерства финансов Российской Федерации, в 2020 году превысил 3,4 трлн рублей.

При этом, как следует из материалов Росстата и Минюста, даже муниципальные образования, отнесённые законодателем к одному виду, могут иметь несопоставимые уровни собственных доходов. Основная часть сельских поселений (11 657 муниципалитетов, или 66,9%) распоряжаются средствами менее 10 млн руб., а доходы 202 (1,2%) муниципалитетов превышают 100 млн руб. Наибольшая часть городских округов (428, или 70,3%) имеют бюджеты свыше 1 млрд руб., а у 29,2% – существенно менее этого порога. Большой разброс и в группе городских поселений. Основная доля – 67,3% – имеют собственные доходы от 10 до 100 млн руб., а 11 муниципалитетов собирают более 1 млрд руб.

Из года в год растёт число дотационных муниципалитетов. На начало 2019 года их доля составила 73,5% от общего числа муниципалитетов (15,9 тысячи).

Часть из них становятся дотационными по объективным причинам. Другая – в результате действий региональных органов исполнительной власти.

Показателен пример Санкт-Петербурга, где в результате последовательных действий, предпринятых органами государственной власти в 2019 – 2021 годах, доля дотационных муниципалитетов была доведена до 100%, при этом Комитет финансов ежегодно отчитывался о росте собственных доходов бюджета Санкт-Петербурга. Региональные власти воспользовались оговорками в законодательстве, позволяющими законами региона определять источники собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Сначала изъяли у местных бюджетов все местные налоги, а потом заменили их процентом отчислений от части налога на доходы физических лиц (НДФЛ), направляемой в бюджет Санкт-Петербурга, который установили на уровне 0,3%. В результате доля собственных доходов муниципалитетов упала до уровня менее 5% от среднегодовых размеров бюджетов за последние три года. Остальные 95% составили дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Случаи применения статьи 168.1 Бюджетного кодекса РФ «Понятие временной финансовой администрации» пока единичны, но в контексте предстоящей муниципальной реформы сочетание искусственного перевода муниципалитетов на дотации из региональных бюджетов и существования указанной статьи Бюджетного кодекса создаёт значительные напряжения в отношениях региональных властей и местного самоуправления вне партийно-идеологического контекста, так как такие действия затрагивают все муниципалитеты без разбора.

Вне зависимости от вида муниципальных образований несбалансированность полномочий и их не связанность с собственными доходами, территориальными и другими особенностями приводят к существованию трёх категорий муниципалитетов: с недостаточными полномочиями, с избыточными полномочиями и смешанными (закреплёнными одновременно за муниципалитетами разных уровней или находящимися в одновременном ведении с органами госвласти) полномочиями.

Органы государственной власти забирают у муниципалитетов полномочия в сфере градостроительства и землепользования; территориального планирования; электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения; наружной рекламы; транспортного обслуживания; муниципального жилищного контроля; дорожной деятельности; торговли и общественного питания; ритуальных услуг; здравоохранения; образования.

Часто такие перераспределения производятся исключительно на основании собственных оценок органов государственной власти регионов, без обсуждения с муниципалитетами.

В результате муниципалитеты с низкой доходной базой оказываются в положении, когда набор их полномочий избыточен, но передать их на более высокий уровень управления невозможно, а там, где доходная часть высока, полномочий оказывается недостаточно, что провоцирует постановку вопроса об изъятии части доходов, со всеми вытекающими последствиями.

Во всех случаях несбалансированность финансовых возможностей и реальных полномочий порождает социальную напряжённость, которая часто транслируется обывателем на собирательный образ власти вообще, без разделения на местное самоуправление, органы государственной власти региона или федеральный центр.

Неудовлетворённость граждан порождает апатию или побуждает к стихийным формам самоорганизации.

Количество случаев, когда муниципальные или местные проблемы решаются гражданами за счёт непрограммного и внебюджетного финансирования, растёт пропорционально росту собственных доходов граждан и их усталости от бездействия исполнительных органов государственной власти регионов и местного самоуправления.

По данным Минюста, в 2019 году механизм самообложения (сбор средств граждан для решения местных вопросов) применялся в 2,8 тысячи муниципалитетов в 35 регионах России.

В 2020 году поступления в местные бюджеты в рамках самообложения выросли на 5,4% по отношению к 2019 году. При этом собираемость таких сборов составила более 87%.

Альтернативой сложному в реализации процессу самообложения всё чаще становится инициативное финансирование. По информации Министерства финансов России, в 2020 году этот механизм использовался в 36 регионах. В 3861 муниципальном образовании на различные цели собрали почти 3,4 млрд руб.

Средства инициативного финансирования направляются на решение вопросов: уличного освещения, дорожного хозяйства, благоустройства, ремонт общественных зданий, приобретение мебели и техники для общественных нужд.

Развитие обоих механизмов – альтернатива стихийному софинансированию решения мелких вопросов: ремонт входных дверей в подъездах, ремонт и установка уличной мебели, качелей и горок, организация массовых мероприятий, которые всё чаще практикуются жителями крупных городов, где относительно высок уровень собственных доходов граждан, а удовлетворённость работой органов местного самоуправления низкая.

В пределах муниципальных образований проживает подавляющее большинство граждан страны. Однако понятие общины в полной мере осознают менее 30% населения. Большей частью те, кто проживает в сельских поселениях или малочисленных городских поселениях небольшой площади.