Коллектив авторов - Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией

Сегодня имеется также достаточно большое количество работ, в которых анализируется деятельность консультативных советов различного уровня, созданных для практической реализации взаимодействия органов власти и научного, экспертного сообщества (см., например относительно недавнюю коллективную монографию под редакцией Justus Lentsch and Peter Weingart 20 20 The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance. / Ed. by Justus Lentsch and Peter Weingart. – Cambridge: Cambridge University Press, 2011. , и ряд других исследований 21 21 Michael Schudson. The Trouble with Experts – and Why Democracies Need Them // Theory and Society, Vol. 35, No. 5/6 (Dec., 2006), pp. 491-506; Mark B. Brown. The Politics of Representation on Government Advisory Committees // Political Research Quarterly, Vol. 61, No. 4 (Dec., 2008), pp. 547-560; RogerPielke Jr. & Roberta Klein. The Rise and Fall of the Science Advisor to the President of the United States. // Minerva (2009) 47:7–29. ).

Наконец, особенно в последнее время, все больше исследователей указывают на необходимость вовлечения в процесс принятия решений не только представителей экспертного сообщества, но гражданских активистов различного типа, что позволяет переходить от анализа чисто эпистемологических сообществ 22 22 Mai'a K. Davis Cross. Rethinking epistemic communities twenty years later. // Review of International Studies , Vol.39. N. 01, January 2013, pp 137-160. к концепции гражданской эпистемологии 23 23 Clark A. Miller. Civic Epistemologies: Constituting Knowledge and Order in Political Communities // Sociology Compass 2/6 (2008): 1896–1919. .

Двадцать лет тому назад, практически одновременно с концепций пограничных структур, предложенной Дэвидом Гастоном 24 24 Guston 1999. , в процессе изучения институтов и практик взаимодействия российских общества и власти автором этих строк была предложена концепция о наличии в поле публичной политики особого вида институтов, выполняющих медиаторские (посреднические) функции между основными акторами такой политики 25 25 Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. – Полис. Политические исследования. 1999. № 6. С. 34–48. .

Концепция институтов – посредников или медиаторов была предложена в процессе поиска причин столь медленного, как нам казалось, пути России в процессе демократического транзита. Напомним, что в соответствии с основными положениями теории демократического транзита, он состоит из трех фаз – либерализации авторитарного режима, фазы создания основных демократических институтов и фазы консолидации нового демократического режима 26 26 Карл Т.Л., Шмиттер Ф. Демократизация: концепты, постулаты, гипотезы. Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций. // Полис, 2004, 4, с. 6-27; Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис, 1998, 2, с. 6–38; Linz, Juan J. &Stepan, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation. – Baltimore and London: The John Hopkins University Press, 1996; Ronald A. Francisco. The politics of regime transitions – Boulder, Colo.: Westview Press, 2000. .

Исходя из такой последовательности, фазе либерализации в России/CCCР соответствовала горбачевская перестройка, фазой создания основных демократических институтов бесспорно были 90-е годы, период президентства Б.Н. Ельцина, а вот на третья фаза определенно (как казалось тогда) запаздывала. Сложности реализации фазы консолидации демократии в различных странах в то время уже стали предметом анализа многих исследователей 27 27 Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии. //Полис, 1996, № 5.С.16-27; The Consolidation of Democracy in East-Central Europe. Edited by Karen Dawisha and Bruce Parrott. – Cambridge: Cambridge University press, 1997; Diamond, Larry. Toward Democratic Consolidation. – In: Diamond, Larry and Plattner, Marc.F., Eds. The Global Resurgence of Democracy. Second Edition. – Baltimore, and London: The John Hopkins University Press, 1996, p.227-240. , поиск возможностей преодоления этих сложностей был (и остается) и нашей задачей. Если рассматривать само понятие консолидации, то его можно определить как ситуация связности политической системы демократического типа, иначе говоря, ситуация, когда существуют самые различные формы и практики реализации взаимодействия между обществом и властными структурами, между основными акторами поля публичной политики.

Такая ситуация требует как открытости власти по отношению к обществу, так и наличия разнообразных институтов-посредников, или медиаторов, которые способствуют реализации такого взаимодействия через конкретные практики участия 28 28 Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия. / Редкол.: А.Ю.Сунгуров (отв. ред.) и др. – М.: Российская ассоциация политической науки; РОССПЭН, 2008; Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики. Сборник научных статей. Краснодар: Кубанский государственный университет,2010. . Отсутствие же таких институтов-медиаторов, или их слабость будет препятствовать достижению фазы консолидации демократического режима.

Строго говоря, если рассматривать политику как взаимодействие по поводу власти, и понимать под властью в узком смысле – только лиц (органы) принимающие властные решения, то субъектами такого взаимодействия будет народ, как обладающей верховной властью суверен, и администрация разного уровня, или власть исполнительная. В рамках такого подхода и представительная власть будет также посредником – как представители народа во власти, а судебная власть – посредником между ветвями власти (конституционных суд), властью и гражданами, между самими гражданами и организациями и т. д. О роли СМИ как медиатора говорит и само их английское название Media. Еще одним известным политическим посредником являются политические партии.

Иначе говоря, все институты, кроме власти исполнительной, могут выполнять и медиаторскую функцию. Проблема заключается в том, что они ее далеко не всегда реализуют в реальности, и она не является для них центральной. Поэтому имеет смысл выделить ряд институтов и структур, которые ранее не привлекали к себе особого внимания, оставаясь как бы в тени у основных политических акторов, и для которых, вместе с тем, функция медиаторства, посредничества является одной из центральных, если не основных. Какие же институты-медиаторы мы будем иметь в виде? Примером такого института с ярко выраженными функциями медиатора является институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Он выполняет важную функцию посредника между органами государственной и местной исполнительной власти и жителями страны. Отметим, что французское название должности омбудсмана – Государственный медиатор Франции. В условиях поставторитарных государств он также часто берет на себя и функцию посредника между органами государственной власти и общественными правозащитными организациями. В своих Ежегодных и Специальных докладах он не только выявляет проблемы с нарушением прав человека, но и в ряде случаев предлагает их решения, привлекая для их выработки и представителей академического сообщества, а затем предлагает эти решения для реализации властным структурам 29 29 Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-воСГУ, 2009; Барандова Т.Л. Государственные правозащитные институты: «пробел» в академическом дискурсе. – Журнал исследований социальной политики . 2015. Т. 13. № 4. С. 669–675; Gilligan, Emma. The Human Rights Ombudsman in Russia: The Evolution of Horizontal Accountability //Human Rights Quarterly, 2010. Vol. 32. N 3. P. 300- 315. . В таком случае он становится посредником и между академическим сообществом, и властью 30 30 Глухова Е.А. Практики интеграции экспертного знания в процесс принятия решений в рамках института Уполномоченного по правам человека. – Политическая наука . 2015. № 3. C. 267–275. . Этот институт и его развитие в российских регионах, однако, уже был предметом нашего достаточно детального анализа 31 31 Журик Т.В., Брянцев И.И. Политико-правовые аспекты развития взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества (на примере Саратовской области). // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2016, № 6(113). С. 60-67; Козлова Н.Н. Уполномоченный по правам человека в политико-управленческом пространстве Тверской области: проблемы и перспективы // Вестник ТвГУ, Серия: управление и экономика. 2015. №4. С.155-166; Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005; Сунгуров А.Ю., Распопов Н.П., Глухова Е.А. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. III. Институт Уполномоченного по правам человека. // Полис, 2013, №2. С. 110-126; Нездюров А.Л., Сунгуров А.Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018, Т. 27. № 3. С. 61-81. DOI: 10.17323/1811-038X-2018-27-3-61-81. , поэтому в этой книге он будет рассматриваться лишь как потенциальный партнер основного объекта изучения. Вторым примером институтов-медиаторов являются структуры, известные под названием «Фабрики мысли», в которых объединяются люди как обладающие научным знаниями по развитию общества и государства, так и практики, хорошо знающие это конкретное государство и умеющие эффективно взаимодействовать с его агентствами. Именно в рамках таких структур (их также называют аналитические центры) обеспечивается постоянное взаимодействие академического и экспертного сообщества, с одной стороны, и представителей органов государственной власти и МСУ, с другой. Если это взаимодействие распространяется и на структуры гражданского общества, то мы можем говорить уже о Центрах публичной политики, как особой разновидности фабрик мысли 32 32 Балаян А.А., Сунгуров А.Ю. Фабрики мысли и экспертные сообщества. – СПб.: Алетейа, 2016; Медушевский Н.А.. Технологии совместимости: переосмысления сути термина «Фабрика мысли». // Вестник РГГУ, 2012, №1(81),Серия «Политология. Социально-коммуникативные науки». С. 111-120; Беляева Н.Ю., Зайцев Д.Г. «Мозговые центры» в России и странах Запада: сравнительный анализ. – Мировая экономика и международные отношения. 2009. № 1. С. 26–35; Rich, Andrew. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. – Cambridge:Cambridge University Press, 2004; Hartwig Paultz. Think-Tanks, Social Democracy and Social Policy. – Basingstoke; New York: Palgrave Macmillan, 2012. . Именно эта разновидность институтов-медиаторов наиболее близка к понятию «пограничных организаций», предложенному Давидом Гастоном 33 33 Guston 1999. , используемому для обозначения различных организационных форм взаимодействия научного знания и практический политики 34 34 См., например: Medvetz, 2012. . Возникновение и развитие подобных структур в России и ее регионах также уже было предметом нашего анализа 35 35 Сунгуров А.Ю. Экспертное сообщество, фабрики мысли и власть: опыт трех регионов. // Полис, 2014, №2. С. 72-87; Брянцев И.И. Способы и практики реализации экспертного потенциала гражданского сообщества в системе властных отношений на территории Саратовской области. // Аналитические сообщества в Саратовской области: сб. ст. / Под ред. Ш.Ш.Какабадзе; МОФ «ИНТЕРЛИГАЛ». – М.: «ИНТЕЛКОРП», 2010, с. 95-108 , который, в частности, показал, что в условиях моноцентрического политического режима, установившегося в России в последние годы, а также в условиях борьбы с неправительственными организациями, получающими иностранное финансирование, количество таких структур в российских регионах резко снизилось.