Борис Хачатурян - Законотворческий процесс. Научное и учебное пособие (курс лекций)

К народному представительству люди стремились с глубокой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, в Киеве и Владимире собиралось народное вече в Древней Руси, чтобы решить, кого призывать на княжение, собирать ли в поход дружину, увеличивать ли подати и т. д. В известной степени продолжением этой формы представительства позднее был Земский собор. Правда, вначале он походил на «парламент чиновников» из представителей высшей администрации – руководителей приказов, церкви, столичного и провинциального дворянства. Но постепенно в обществе вызрела идея выборности соборов: к концу XVI в. Земские соборы стали выбирать по сословиям. Именно выборный Земский собор избрал на царство в 1613 г. князя Михаила Романова, с которого началось 300-летие царствование в России рода Романовых.

К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На смену им приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Пётр проводил все свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своего времени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняла некоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первую очередь в лице «Уложенных комиссий». Попытка поставить страну на конституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано отрыть Государственную Думу, созданную, согласно идеям, М. М. Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов. В дальнейшем активное конституционное брожение в кругах дворянства после победного марша в 1813 г. по Европе испугали царя. Его последователи тоже не пошли на решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретных форм конституционного устройства был отложен до начала XX в.

Первое десятилетие нового века открыло политический кризис в стране. О приближении социальных катаклизмов в России свидетельствовали грандиозные демонстрации, впервые вынесшие на улицу лозунг борьбы против государственной системы управления: «Долой самодержавие!». Невиданных размахов в первые годы ХХ в. достигло крестьянское движение с десятками разгромленных помещичьих имений. Значительным становится стачечное движение рабочих, в котором участвовало четверть миллиона человек. Появляются политические партии, требующие созыва Земского собора с представителями от народа, задачей которого была бы выработка конституции, что фактически означало разрушение самодержавного строя. К осени 1904 г. идея созыва Земского собора была заменена лозунгом Учредительного собрания. Об этом писали листовки социал-демократов и эсеров.

Тогда же в Петербурге состоялся общеимперский съезд представителей местного самоуправления – земств. Сто наиболее влиятельных и активных земцев относились с неприязнью к лозунгу Учредительного собрания. Четыре дня в октябре земцы бурно требовали от правительства закона о правах личности и созыва представительного, выборного от населения, органа власти. Съезду земцев сопутствовала так называемая «банкетная кампания», в ходе которой представители интеллигентных профессий – врачи, адвокаты, журналисты, юристы, инженеры и т. д. – собираясь чаше всего по ресторанам, произносили речи; некоторые из них заканчивались лозунгом: «Да здравствует конституция!». Более 50 тыс. российских интеллигентов, участвовавших в этой кампании не менее чем в 120 собраниях, состоявшихся в 34 городах России, также требовали политических свобод и законосовещательного представительного учреждения.

Начавшаяся в январе 1905 г. революция ещё более обострила проблему политических реформ в России. Солдатские залпы уже почти полгода разгоняли народ, но проблема реформ так и не была снята. Под давлением революции самодержавие вынуждено было пойти на уступки. 6 августа 1905 г. Николай II подписал манифест, которым в системе державной власти учреждалась законосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской» по имени тогдашнего министра внутренних дел А. Г. Булыгина, разработавшего её проект. Но самодержавие явно плелось в хвосте общенародных настроений. Проект законосовещательной думы уже никого не удовлетворял, тем более что революция ширилась, на её сторону начали переходить воинские части. В октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий, а Николай II фактически оказался изолированным в Царском Селе под Петербургом. В обстановке, когда трудно было определить, в какую сторону склонится политическая чаша весов, ему не осталось ничего другого, как принять «второй вариант» председателя Совета министров гр. С. Ю. Витте – объявить Манифест 17.10.1905 г., которым прочёркивался конституционный путь развития страны и предоставление гражданских свобод. («Первый вариант», выдвинутый Витте, предлагал назначение военного диктатора, который осуществил бы успокоение страны путем массовых репрессий, пролития крови; однако недавний расстрел у Зимнего дворца 9 января и другие «кровопускания», усилившие революционные выступления, не позволяли принять этот испытанный, казалось бы, веками путь борьбы с непокорными подданными).

В разгар вооружённых столкновений в Москве 11.12.1905 г. был издан закон о выборах в 1 Государственную Думу. По этому закону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. Разные слои российского общества были представлены в Думе разным количеством депутатов. Целые слои населения – женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники-скотоводы) – лишались права выбирать и быть избранными. Выборы не были прямыми, шли по так называемой «куриальной системе», когда выборщики, объединённые по цензовому или социальному признаку (рабочие, крестьяне-общинники), выбирали каждый по своей курии. Не были они и равными, так как курии не были одночисленны. Так, в первой курии (земельные собственники, т.е. в основном помещики) выборы шли по двухстепенной системе (выбранные в губернские выборщики выбирали сразу членов Думы), а для мелких собственников-общинников они были даже четырехстепенные (сход – волость – уезд – губерния – Дума). Один голос в первой курии приравнивался к трём голосам богатых горожан второй курии, 15 голосам крестьянской третьей курии, 45 голосам рабочих, объединившихся в четвертой, так называемой рабочей курии.

Дума не имела права касаться целого ряд важнейших вопросов государственного управления: пересмотра основных государственных законов, внешней политики, а также дел, связанных с вооружёнными силами. Все это оставалось прерогативой только царя. Даже бюджетные права Думы оказывались урезанными: она, например, не имела права контролировать бюджет Синода, расходы, связанные с содержанием царского двора. Не подлежала огласке в Думе статья «На известные Его Императорскому Величеству употребления». Она включала средства на военную разведку, подкуп иностранной и отечественной прессы, разумеется, правого направления.