Коллектив Авторов - Система государственного управления

Указанные проблемы, возникающие в процессе реализации столь объемного комплекса управленческих нововведений в деятельность органов государственной власти, вызывают серьезную необходимость формирования реально действующей эффективной системы управления инновациями в государственных органах на основе комплексного теоретико-методологического анализа мирового опыта процессов инновирования государственного управления.

Два последних десятилетия Россия пережила громадное количество реформ в сфере государственного управления. К началу нового тысячелетия мы подошли к формированию новой системы управления и сейчас находимся в процессе ее становления. Данная участь не обошла стороной и сферу управления общественными финансами. Основная цель бюджетной реформы – переход от контроля над затратами к идеологии, когда на главенствующее место будет выходить в первую очередь результат.

Бюджетная реформа в Российской Федерации в данный момент находится в середине своего жизненного цикла и включает в себя реформирование по трем направлениям:

1. Реформа межбюджетных отношений.

2. Реформа бюджетного процесса.

3. Реформа бюджетных организаций.

Реформирование межбюджетных отношений находится на последнем, заключительном этапе. Следует отметить, что за последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Так, задачами повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 гг. являются:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

3) создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В начале тысячелетия Россия приступила к проведению реформ, нацеленных на переход к внедрению программно-целевого бюджетирования в систему государственного и муниципального управления. Реформа бюджетного процесса, тесно связанная с административной реформой, стартовала с программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», в которой предусматривалось «внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений».

В 2004 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах. Это было сделано во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами.

Целью реформирования бюджетного процесса стало создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Следует отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.