Жан Блондель - Политическое лидерство. Путь к всеобъемлющему анализу

Если правительства — это «руки» лидера в его усилиях по воздействию на общество, то бюрократия — орудия, инструменты в чистом виде, которые лидеры должны использовать и на которые они должны полагаться. Таков общепринятый взгляд на государственную администрацию, ведь без бюрократии лидеры и правительства лишаются прямого воздействия на общество, которым руководят. При этом возникает вопрос: сколь велика помощь бюрократии лидерам и политикам в их воздействии на общество? Анализировать это следует в общем контексте вопроса, а именно, сознавая, что обязательно существует определенный разрыв между политиками и администраторами, что деятельность администраторов не исчерпывается только реализацией, что различия в энергии и напористости администраторов неизбежны.

«Помощь», которую бюрократия может оказать лидерам, зависит в значительной степени от реалистичности преследуемых целей. В этом случае можно выделить четыре фактора внутри государственных служб, влияющих на лидерство. Первый из них — компетентность: административный персонал должен быть восприимчив к проблемам, решения которых ждут от него лидеры. Должны иметься умелые администраторы, включая законодателей, менеджеры и экономисты, квалифицированные специалисты в науке, здравоохранении, сельском хозяйстве и промышленности. Ясно, что акцент зависит от требований лидеров. Но компетентность в любом случае представляет собой существенный фактор, требующий значительных затрат на инфраструктуры и персонал задолго до начала реализации политики.

Второй фактор связан с организацией управления. Нужные результаты не достигаются, если внутренняя организация государственных служб либо рыхлая, либо, напротив, тяжеловесная. Поэтому внутри них должна быть разумная организация горизонтальных связей, столь же важных, как и вертикальные. Следует искать оптимальный компромисс между конфликтующими целями, устранять ситуацию, когда одни органы действуют эффективнее, чем другие (именно это часто происходит в коммунистических бюрократиях).

Третий фактор — тесная связь между бюрократией, с одной стороны, и лидером и правительством — с другой. Государственные служащие должны быть такими, чтобы на них можно было положиться. Но все зависит от того, какие требования предъявляются государственным служащим: если они завышены, это деморализует. Сложность объясняется различием между карьерой государственных служащих и карьерой политика. Когда политик приходит «извне», возникают трения. Воспитание лояльности государственных служащих различными средствами, но не в ущерб инициативности — таково очевидное требование, если лидеры ожидают от бюрократии помощи в достижении своих целей.

Четвертый фактор: бюрократия должна быть тесно связана с населением, таким образом трудности в реализации задач сводятся к минимуму. Сейчас ведется жаркая дискуссия между сторонниками децентрализованной системы (лучше реагирующей на нужды населения) и сторонниками концентрации чиновников в центре (более четкая реализация решений лидеров).

Эти четыре условия нелегко выполнить: некоторые из требований противоречат друг другу, а общие издержки мешают их удовлетворить. В самом деле, мы пока не знаем, как реализовать некоторые цели, поскольку мы не уверены в методах достижения желаемых результатов. В жизни изменения к лучшему происходят постепенно, «порциями», методом «проб и ошибок», а не на основе «великих принципов», многие из которых, как показало прошлое, расплывчаты и непрактичны.

Проблемы, поставленные современными бюрократиями, связаны с социальными и экономическими трудностями их стран.

Компетентность персонала, например, зависит от уровня системы образования в государстве. Установлено, что государственные чиновники в «третьем мире» гораздо коррумпированнее, чем на Западе. Если они находят, что оплата их труда слишком низка, то пытаются «заработать» на правах, которые дает им положение.

Говоря в целом, чем беднее страна, тем менее эффективна бюрократия, хотя свою роль играют и другие факторы. Но именно там, где социальные и экономические проблемы более серьезны, ощущается большая потребность в использовании бюрократии для реализации перемен. Велик спрос на бюрократию и в передовых промышленных странах: разветвленная система социального обеспечения, комплексное экономическое регулирование, характерное для них (даже для самых экономически «либеральных», как США), требуют искусной и широкой сети государственных служб. Требования к ним растут, одновременно повышается и эффективность бюрократической машины

Это не значит, что для других стран такие бюрократические машины «излишни». Скорее, просто недоступны. Слабость бюрократии в «третьем мире» — не только следствие, но отчасти и причина экономической и социальной отсталости. Низки требования, предъявляемые к бюрократии; рост же этих требований приведет к ее совершенствованию и улучшению жизни населения, а посему должен стимулироваться.

Лидеры государств «третьего мира» оказывают давление на бюрократию в попытках улучшения социально-экономических условий. Следовательно, требования к бюрократии повышаются, но это негативно сказывается на ее моральном состоянии и дееспособности. Так образуется противоречие между относительно низкой эффективностью бюрократии в слабо развитых странах и требованиями, которые к ней предъявляются в попытке улучшить условия жизни этих стран.

Итак, все лидеры сталкиваются со структурными проблемами, связанными с бюрократией, хотя проблемы и ограничения отличны друг от друга в обществах различного типа. В целом эти ограничения свидетельствуют, что данная страна может в данный период времени достичь лишь определенного уровня эффективности в реализации задач. Конечно, лидеры (особенно те, кто ставит цели, превосходящие цель предшественников) стремятся к максимуму; в известной мере они могут попытаться подчинить себе «мускулы» бюрократии. Но их надежды в большинстве случаев остаются несбыточными

Перегрузка административных органов — универсальная проблема, поскольку запросы почти везде превышают возможности административных структур, зависящие от компетентности персонала, уровня организации служб и характера связей между правительством и населением.

Могут ли лидеры улучшить условия деятельности бюрократии?

Общепризнанно, что эффективность бюрократии не отмечена неким предельным уровнем, и лидеры в силах увеличить ее. Добиться этого пытались столетиями Римская империя, Франция и Пруссия — примеры государств с развивавшимися веками бюрократическими системами. Однако перемены происходят медленно, а потребность в них в настоящее время становится все насущнее.