Уна Макдональд - Повседневная жизнь британского парламента

Король посещал собрания кабинета, чего теперь не бывает. Все его члены были назначены королем, и хотя, по ходу истории, кандидатуры министров стали утверждать в парламенте, своим влиянием и местом в парламенте они были обязаны покровительству Его Величества. Однако постепенно связь между королем и кабинетом ослабевала. Королева Анна регулярно посещала заседания кабинета каждое воскресенье, но сменивший ее Георг I появлялся там от случая к случаю. Его невежество и глупость не позволили ему внести реального вклада в управление страной. Георг II не любил расширенных заседаний кабинета, вероятно, разделяя мнение Роберта Уолпола о том, что от них не может исходить ничего хорошего, и предпочитал иметь дело со своими немецкими советниками. Георг III время от времени участвовал в дискуссиях кабинета, пока первый приступ безумия в 1788 году не заставил его отказаться от подобных попыток. С 1717 года, когда Георг II перестал являться на заседания, кабинет уже ни разу не собирался в присутствии короля для обсуждения практических вопросов.

К концу XVIII века кабинет мог рассматривать любые вопросы по своему выбору без королевского дозволения. Напротив, короли должны были действовать по указке своих министров, и им было трудно обходиться без советов кабинета. Тем не менее монарх еще обладал кое-какой властью. Например, Георг IV умудрялся не допускать вигов в правительство, пока был жив, и препятствовал принятию законов, которые ему не нравились, с помощью своих «друзей» в палате общин. Это было возможно, поскольку король действительно мог выбирать членов парламента от разных «гнилых местечек», используя патронажное право. Все это исчезло после реформы избирательной системы в 1832 году.

Только тогда сущность кабинета действительно изменилась. С тех пор премьер-министр и кабинет должны были представлять главенствующую партийную группировку в палате общин. Дальнейшие реформы избирательной системы в 1867 и 1884 годах, увеличившие число избирателей до примерно пяти миллионов, поощряли членов кабинета обращаться ко всей нации, чтобы заручиться ее поддержкой. Кабинет стал органом парламентских фракций, разрабатывающим политический курс. Впервые премьер-министрам и членам кабинета пришлось разъяснять свою политику избирателям на публичных собраниях. Столичная и провинциальная пресса печатали их речи слово в слово — современные политики могут этому только позавидовать: многим из них приходится довольствоваться случайным упоминанием о себе в местной газетенке. Члены парламента начали понимать, что их отношения с избирателями изменились; теперь они уже не могли для переизбрания в парламент делать ставку на помощь местных «авторитетов» или на свои экономические возможности.

После выборов кабинет, естественно, стремился осуществить свою политику на практике. Вмешательство монарха уже не могло стать серьезным препятствием для этих планов, хотя королеве Виктории бывало нелегко прийти к согласию с электоратом, существенно расширившимся после различных реформ XIX века; позднее ей пришлось смириться с премьер-министром Гладстоном, которого она не любила и которому не доверяла. Она называла Гладстона «полоумной головешкой, которая скоро все разрушит и станет диктатором», но либералы победили на выборах 1880 года, и Гладстон, лидер партии, стал премьер-министром. Когда королева попыталась вмешаться в назначение двух парламентских заместителей министров, Гладстон закипел от ярости и сказал лорду Гренвиллу, что «Ее Величеству сообщили об этих назначениях только из учтивости».

Однако парламент все еще стоял у кабинета поперек дороги, поскольку обладал тогда значительными полномочиями, чтобы отсрочить, изменить или провалить правительственные законопроекты. С 1882 по 1902 год прошла серия «реформ» парламентской процедуры, частично затеянных в ответ на подрывную тактику ирландских националистов в этот период, за которые «заднескамеечники» заплатили своей властью. Теперь парламент уже не мог стеснять исполнительную власть. Оппозиция и «заднескамеечники» от лидирующей партии сохранили за собой право критиковать действующее правительство и голосовать против него, однако, по мере развития политических партий, они все больше беспокоились о том, чтобы кабинет проводил в жизнь их законодательную программу. В конце века Джозеф Чемберлен так выразил господствовавшее настроение: «Главным делом парламентского собрания является осуществление решений, принимаемых нацией… а не срыв и отсрочивание решений избирателей, как сейчас». По мере развития партийной системы усиливалась власть «хлыстов». Лорд Джордж Гамильтон, вспоминавший в 191 6 году о событиях 1860-х годов, сказал, что в парламенте уже не осталось «влиятельных депутатов», всё, что им надо делать в палате общин, — это «бездельничать и голосовать».

Как только полномочия парламента были ограничены, система кабинета как средства управления страной стала быстро развиваться. Кабинет задавал политический курс и принимал меры к разработке законопроектов, собираясь по субботам, чтобы определить программу работы палаты общин на следующую неделю, пока в моду не вошли «выходные за городом», и такие собрания не перенесли на среду. Кабинет разросся, поскольку были учреждены новые департаменты. Министерства иностранных и внутренних дел существовали с 1782 года, а министерство финансов (казначейство) — возможно, со времен назначения лордов-уполномоченных в 1612 году. Однако министерство образования и министерство сельского хозяйства и рыболовства были образованы только в 1901 и 1903 годах, тогда как пост министра по делам Шотландии был учрежден в 1885 году. Другие привычные нам ведомства, например министерство труда и министерство здравоохранения и социальной защиты, — порождения XX века. В то же время некоторые ведомства XIX столетия, например министерство по делам Индии, разумеется, исчезли вместе с империей.

Власть премьер-министра над кабинетом усилилась по мере того, как министры все глубже погружались в работу своих департаментов, и им нужен был один человек, который руководил бы кабинетом и следил за успехами правительства. К 1870 году созывать совещание кабинета стало обязанностью премьер-министра, и Гладстон писал лорду Гренвиллу: «Этот кабинет не был созван мною в обычной манере». Премьер-министр не только собирал кабинет, но и устанавливал повестку дня. Все, что требовалось от кабинета, чтобы он соответствовал своему изначальному названию «эффективного», — это иметь некую дублирующую административную структуру, которая появилась с учреждением в 1916 году Ллойд Джорджем секретариата кабинета министров. Своими корнями он восходил к Комитету имперской обороны, который был создан из-за сильной обеспокоенности поражениями армии в Англо-бурской войне на заре XX века. Его первым секретарем стал капитан морской пехоты Морис Ханки — талантливый организатор, который в конечном счете поставил кабинет на деловую основу, со своей повесткой дня и протоколами заседаний.