Френсис Фукуяма - Сильное государство

Задолго до начала современной информационной революции Хайек (Hayek 1945) вслед за фон Мизесом (von Mises 1981) указывал, что растущая технологическая сложность современных типов экономики диктует более высокую степень децентрализации принятия экономических решений. Он отметил, что огромный объем информации, используемой в экономике, имеет локальный характер, относится к специфическим условиям, которые обычно известны только местным представителям. Хайек утверждал, что это объясняет неработоспособность в условиях технологической усложненности социалистического централизованного планирования: никакой плановик не в состоянии усвоить и обработать весь объем локального знания, который генерирует современная экономика. Это гораздо лучше могут сделать рассредоточенные, принимающие решения управленцы, взаимодействующие на рынках. Подобное рассуждение применимо и на микроуровне организаций: о проблеме с качеством поставляемых деталей скорее всего знает простой работник цеха, который пытается прикрутить их болтом к шасси, а не вице-президент, сидящий в штаб-квартире корпорации. В основе большей части воплощенных в последние годы организационных схем, в результате чего возникли такие нововведения, как производство на основе строгого графика поставок и горизонтальные связи, лежит мысль о том, что представители на местах должны получать полномочия действовать на основании знания местных условий — это позволяет избежать каких бы то ни было издержек, связанных с перемещением информации вверх и вниз по иерархической лестнице (Fukuyama 1999).

Смещениелокуса полномочий принимать решения вниз по иерархической лестнице и ближе к местным источникам информации позволяет организациям быстрее откликаться на определенные изменения во внешнем окружении. Эта способность особенно важна, если организациям приходится гибко приспосабливаться в периоды быстрых изменений технологий. Когда такие изменения относительно невелики и малозаметны, децентрализованная организация часто способна лучшим образом адаптировать свое поведение, поскольку элементы низшего уровня мельче и менее зациклены на определенном способе ведения дел. Можно также предположить, что в децентрализованной организации нововведения будут осуществляться быстрее, поскольку элементы низшего уровня наделяются полномочиями рисковать и опробовать новые технологии или способы ведения дел.

Потребность в передаче полномочий возрастает также, когда выполняемая представителем работа сложна или требует высокой степени свободы действий и суждений. Это относится к сектору оказания услуг, где необходимо соединение высокой квалификации с большими объемами контекстно зависимой информации — таковы, например, медицина, бухгалтерский учет, право и так далее. Эти виды деятельности не могут быть полностью рутинизированы в веберовском смысле или точно определяться формальными правилами и стандартными операционными процедурами. По мере развития экономики от индустриальной к постиндустриальной и все большей ее зависимости от информации и повышающегося уровня квалификации работников, степень разрешенной сверху свободы действий также должна увеличиваться.

Подобные рассуждения приложимы к политическим институтам как к организациям, объединенным федералистским устройством. С 80-х годов XX века сообщество, разрабатывающее политические стратегии, проявляло огромное стремление к децентрализации политической власти и передаче ее на уровень администрации штатов и местных органов управления. Доводы приводятся те же, что для организаций: децентрализованное принятие решений ближе к местным источникам информации и поэтому изначально лучше реагирует на местные условия и изменения в локальном окружении. Решения на местном уровне решения принимаются быстрее, когда в принятие решений вовлечено большое число элементов, они могут конкурировать друг с другом и осуществлять нововведения (Wildavsky 1990). Кроме того, политический федерализм означает, что правительство ближе и доступнее народу, которому оно должно служить, а это теоретически предполагает усиление отчетности, и, следовательно, легитимности и качества демократии.

Подобные рассуждения подвели некоторых наблюдателей к предположению, что в обществе существует долговременное тяготение к неизбежно более высоким степеням децентрализации и горизонтального распределения полномочий в организационной структуре. Однако эта тенденция вызывает сомнения, поскольку у децентрализованных организаций есть свои недостатки, проблема устранения которых не имеет технического решения. Децентрализованность организации часто порождает высокие внутренние организационные издержки, и такие организации могут оказаться более медлительными и менее решительными, чем централизованные. Так, хотя военные организации обычно наделяют значительными полномочиями по командованию на местах самые низшие эшелоны, они тем не менее сохраняют высокую степень централизованного контроля над решениями на стратегическом или операционном уровне.

Наиболее существенный недостаток децентрализации связан с риском. Передача полномочий неизбежно означает спуск риска на нижние уровни организации. Это может быть уместно в таких областях, как технологические инновации, где всегда присутствует постоянный риск на нижнем уровне, но в других случаях организации могут наделять подчиненные элементы несвойственными полномочиями, что сказывается на благополучии фирмы в целом. Например, в 50—60-е годы компания «Сирc энд Роубак» прошла при генеральном директоре Роберте Э. Вуде через период внутренней децентрализации, когда региональным торговым точкам предоставлялось право определять условия продаж, маркетинговых кампаний и так далее. Децентрализация продолжалась до тех пор, пока некоторые региональные автосервисные центры «Сирc» в Калифорнии не начали кампанию по привлечению покупателей низкими ценами с последующей продажей по более высоким ценам, что подрывало единую политику марки «Сирc» (Miller 1992). Еще один пример — уважаемая британская инвестиционная компания «Барингс», которая разрешила одному молодому валютному трейдеру из Сингапурского отделения, Нику Лисону, фактически поставить компанию на кон. После этого он занялся чрезвычайно крупными валютными сделками, которые подорвали структуру капитала компании и привели «Барингс» к банкротству.

Федерализм представляет собой такую же проблему. Делегирование полномочий на уровни штата и местных органов почти неизбежно означает более сильное расхождение в деятельности властных структур. Часто расхождение желательно, например, когда штаты занимаются экспериментальной реформой политики, соревнуясь друг с другом. Однако в других случаях это означает, что некоторые подчиненные элементы могут опуститься ниже минимального порога приемлемости. С исторической точки зрения проблема американского федерализма, разумеется, заключалась в том, что штатам были отданы полномочия устанавливать правила рабовладения, что, как объяснил Линкольн, подорвало основной принцип равенства, на котором зиждилась страна как целое.