Френсис Фукуяма - Сильное государство

Самые серьезные споры по поводу одностороннего подхода к решению проблем разворачиваются в сфере безопасности, а после одиннадцатого сентября они вышли на первый план. После того как США намекнули, что для проведения военных действий в Ираке не нуждаются в одобрении ООН, в сентябре 2002 года они все-таки обратились за поддержкой в Совет безопасности и осенью добились единогласного одобрения резолюции 1441, требовавшей от Ирака выполнить прежние резолюции и уничтожить имевшиеся там средства массового поражения. Соединенные Штаты на достаточно веском основании утверждали, что Ирак нарушил международные законы — как ряд принятых ранее резолюций о разоружении, так и резолюцию 1441. Но администрация Буша также дала понять, что в случае отрицательного решения Совета безопасности она начнет военные действия против Ирака независимо от мнения постоянных членов Совета безопасности, имеющих право вето. Рассматриваемый здесь вопрос важен с точки зрения правил, касающихся суверенности и безопасности. Статья 51 Устава ООН разрешает членам этой организации предпринимать военные действия в одностороннем порядке в целях самозащиты, что легко истолковать как преимущественное право на защиту в тех случаях, когда страна сталкивается с непосредственной угрозой нападения. Ирак не подходил под эту рубрику, и администрация Буша не сделала попытки оправдать свои действия как исключение из статьи 51. Ирак не представлял для Соединенных Штатов непосредственной угрозы; военные действия против него подпадали, скорее, под категорию профилактической, но не упреждающей войны. Соединенные Штаты вполне справедливо утверждали, что средства массового поражения и, в частности, ядерное оружие представляют особую проблему, ибо этого джинна трудно вновь загнать в бутылку. С другой стороны, право государств развязывать превентивные войны в ответ на подобную угрозу не может служить хорошим общим правилом международных отношений. Соединенные Штаты наверняка возражали бы против подобного предложения России или Китая; фактически речь идет о том, чтобы международное сообщество предоставило свободу действий в данном вопросе одной стране.

Можно возразить, что упомянутые расхождения между Соединенными Штатами и Европой являются следствием достаточно неловкого обхождения с союзниками со стороны именно этой администрации. Досада, вызванная действиями Соединенных Штатов у европейцев, в значительной мере проистекает из стиля общения и странного нежелания администрации Буша консультироваться, объяснять, оправдываться и уговаривать, как это делали предыдущие администрации. Нынешняя администрация могла бы оставить ратификацию Киотского протокола конгрессу, как это сделала администрация Клинтона, вместо того чтобы неожиданно заявлять о выходе из договора за завтраком для представителей стран-участниц НАТО. Европейцам не нравятся заимствованные из языка проповедей выражения, вроде «оси зла» (его президент Буш употребил в обращении к нации в январе 2002 года), а также то, что об изменении курса было объявлено походя, без предварительных сообщений или объяснений. Соединенные Штаты не раз использовали политику силы, чтобы добиться выгодных им международных соглашений, а затем в последний момент выходили из них. Подобная линия поведения осуществлялась еще во времена Вудро Вильсона и Лиги наций и продолжается в переговорах по Пакту Рио, Киотскому протоколу и Международной торговой палате.

В основе современных разногласий между Соединенными Штатами и многими европейскими государствами лежит гораздо более фундаментальное различие в понимании источника демократической легитимности на международном уровне. Если схематизировать и упростить вопрос, то американцы склонны видеть самый высокий уровень демократической легитимности в конституционном демократическом государстве. Склонны до такой степени, что в их глазах любая международная организация типа Организации Объединенных Наций легитимна только потому, что законно утвержденное демократическое большинство передало им эту легитимность в межгосударственном процессе переговоров. Стороны-участники могут в любой момент аннулировать эту легитимность; то есть международные законы или организации не существуют независимо от этого добровольного соглашения между государствами.

Европейцы, напротив, склонны верить, что демократическая легитимность вытекает, скорее, из воли международного сообщества, чем любого отдельно взятого государства. Это международное сообщество не воплощается конкретно в каком-либо одном глобальном демократически установленном порядке, однако придает легитимность существующим международным институтам, которые отчасти его воплощают. Таким образом, миротворческие силы в бывшей Югославии следует рассматривать не просто как конкретные межправительственные меры по урегулированию ситуации, но, скорее, как моральное выражение воли и норм международного сообщества.

Европейский взгляд на международную легитимность во многом схож с европейским взглядом на государство. Как указывали Неттл (Nettl 1968) и Хантингтон (Huntington 1981), во многих странах, особенно в континентальной Европе, государство всегда воспринималось как защитник общественных интересов, стоящих выше личных интересов гражданина. Этому государству, которое обычно воплощает профессиональная бюрократия, временами приходится действовать против воли общества, так как оно имеет более верное представление об общих интересах нации. Либеральный взгляд Локка на государство, превалирующий в Соединенных Штатах, напротив, не отделяет общественный интерес от интересов людей, составляющих общество. Государство служит людям и не имеет своих особых взглядов на общую пользу. Как отмечалось в главе 2-й, демократическая общественность может делегировать исполнительную власть государству для принятия определенных важных решений, но государство при этом не сохраняет фундаментальной автономии.

Применяя эти идеи на международном уровне, легко увидеть, что европейцы считают международные организации хранителями всеобщего блага, стоящего выше желаний отдельных государств. Если на национальном уровне государство, принимая решения, направленные на благо общества, сохраняет значительную автономию, то и международные организации при определении глобальных общих интересов должны, по мнению европейцев, обладать большей властью. С точки зрения Соединенных Штатов, напротив, делегирование власти как на национальном, так и на международном уровне гораздо более ограничено. Если данный международный институт не служит интересам демократического государства, последнее вправе ограничить свое участие в нем или вовсе выйти из него (Rabkin 1998).