Френсис Фукуяма - Сильное государство

Сообщество сторонников политического развития, таким образом, оказывается в несколько смешном положении. Эра после Холодной войны началась интеллектуальным диктатом экономистов, которые активно настаивали на либерализации и уменьшении влияния государства. Десять лет спустя многие экономисты сделали вывод, что большая часть наиболее важных переменных, влияющих на развитие, вовсе не экономические, а относятся к формальной стороне отношений и политике. То есть нисколько не учитывались аспекты государственности, которые необходимо было исследовать, то есть построение сильного государства, с точки зрения развития и которые игнорировались по причине сосредоточения внимания исключительно на сфере влияния государства. Многие экономисты нашли опору своим взглядам в покрытых пылью книгах 50-летней давности об общественном администрировании или заново «изобретали колесо» в области развития антикоррупционных стратегий.

Сегодня общепринятая мудрость гласит, что институты являются определяющей переменной процесса развития, и на протяжении последних нескольких лет множество различных экспериментальных исследований полностью подтвердили это (см., например, среди прочих, Robinson, Acemoglu и др. 2000, Easterly 2001, van de Walle 2001). Кроме того, существует огромное количество литературы о государственных учреждениях и промышленном развитии (см. Klitgaard 1995; Grindl 1997, 2000; Tendler 1997; World Bank 1997, 2000, 2002).

Нам необходимо учитывать «общепринятую мудрость» во всех ее формах. Вулкок и Притчетт (Woolcock и Pritchett 2002) говорили о проблеме «Посмотрим на Данию» («Getting to Denmark»), где Дания рассматривается в основном как развитая страна с хорошо функционирующими государственными институтами. Дания в наших глазах выглядит привлекательно, но мы мало знаем о том, как Дания стала такой исторически. Тем более сложно применить это знание к странам столь далеким от Дании и исторически и культурно, как Сомали или Молдова? Что можно там применить и имеет ли право на существование обобщенная теория институтов? Что обеспечит основу для руководящей политики в бедных странах?

Вернемся к проблеме неопределенности, связанной в современном понимании с термином «учреждение». С развертыванием в сложной науке точных измерений линейных пространств исследования развития в начале 1990-х гг. эта сфера стала во многих смыслах хаотической. Демократия, федерализм, децентрализация, совместная деятельность, социальный капитал, культура, тендерные и этнические проблемы и этнические конфликты — все это добавляется в «котел» развития как ингредиенты, придающие окончательный вкус рагу (Einhorn 2001). Все ли эти аспекты концепций развития формальных отношений учтены, и если да, то каким образом? Равный ли у них приоритет? Связаны ли они друг с другом? И как сделать, чтобы они способствовали ускорению развития?

Если основная проблема, в которой мы пытаемся разобраться, это компетенция государственных учреждений, то мы можем начать с аспекта предложения, с вопроса, какие учреждения важны для экономического развития и как они должны быть выстроены. Существует четыре взаимосвязанных аспекта, которые следует рассмотреть: (1) организационное проектирование и менеджмент, (2) создание политической системы, (3) основы легитимности и (4) культурные и структурные факторы.

Первый аспект организационного проектирования и менеджмента соответствует области занятий менеджментом (и бизнес-школами) в приложении к частному сектору, и общественного администрирования в отношении общественного сектора. Общественное администрирование — это крупная и хорошо развитая сфера деятельности, состоящая из множества специализированных дисциплин. Это базовая часть специальных знаний, которую можно довольно быстро освоить иполучить соответствующие полномочия. Неоднократно делались попытки формализовать знания об организациях, сведя их в теорию, близкую микроэкономической (в самом деле, некоторые экономисты рассматривают ее как ветвь микроэкономики), но эти попытки не были вполне удовлетворительны. Во 2-й главе этой книги я рассматриваю вопрос о состоянии изучения общественного администрирования и о причинах, по которым единая теория организаций невозможна.

Второй аспект государственности связан сучрежденческим проектом на уровне государства как целого, а не отдельных его составляющих. С другой стороны, существует огромное пространство знания, во многом соответствующее сфере политической науки. В эпоху Второй мировой войны политическая наука сосредоточивалась на создании политических и юридических институтов. В следующее тридцатилетие на первый план вышли социологическая и структурная организация и их функционирование. До начала 1980-х годов было обычным делом утверждать, что государственные институты несущественны или же определяются посредством экономических и социальных «подсистем». Учреждение было чем-то из прошлого, его не ассоциировали с политикой, большое число научных исследований было посвящено тому, что важнее для экономического роста — парламентаризм или система президентского правления, различные типы электоральных систем, федерализм, партийные системы и т.д. (см., например, Cowhey и Haggard 2001).

Имеющиеся знания, относящиеся к учрежденческому проекту на уровне государства, в отношении формальной теории или универсальных принципов политической экономии дают еще меньше, чем по отношению к общественному администрированию или теории организаций. Такая теория склонна говорить об отсутствии торговых связей между различными политически обозначенными целями, такими как «представительность» и «управляемость» (см., например, Diamond 1990), между единством целей и разнообразием достигнутых показателей (Haggard и McCubbins 2001) или между распылением сил и их концентрацией (Maclntyre 2003). Так как экономические цели конкурируют с другими целями, такими как справедливость распределения или этническое равновесие, в большинстве случаев оптимальная сеть учреждений не может существовать — сеть одних учреждений непременно имеет тенденцию быть привлекательнее сети других учреждений.

Более того, одно и то же учреждение может как способствовать, так и препятствовать экономическому росту тех, кто рассчитывает получить от него помощь, а также как положительно, так и отрицательно влиять на другие учреждения, способствующие его деятельности. Например, федерализм и децентрализация должны быть крепко связаны как способы делать правительство более представительным политически и в большей степени поддерживающим экономический рост (см., например, Weingast 1993). Но в России налог давит на бедняков, что приводит к конфликтам местного и федерального правительств по поводу доходных статей при одной и той же базовой ставке налога (World Bank 2002). Так как на местном уровне информация более доступна, результатом в период 1990-х годов стало уменьшение налоговых поступлений на федеральном уровне. Фискальный федерализм — одна из причин того, что Аргентина испытывает значительные трудности при контроле бюджетных дефицитов (Saiegh и Tommas 1998). Эта же проблема беспокоит и Бразилию.