Дарья Морозова - Театр и государство. Экономические обоснования субсидирования. Монография

Основным трендом последнего десятилетия стало закрепление в нормативных правовых актах принципов эффективного управления, распространяемого на сферу культуры. Кратко остановимся на особо ярких примерах нововведений в законодательной и регуляторной политике.

В 2010—2011 годах в результате бюджетной реформы состоялся отказ от субсидиарной ответственности учредителей по финансовым обязательствам подчиненных ему учреждений. По итогам бюджетной реформы обязательства учредителей были сведены к контролю за совершением учреждениями особо крупных сделок, представляющих в перспективе некоторый риск неплатежеспособности (к крупным отнесены сделки, балансовая стоимость которых превышает 10% чистых активов). В действительности этот механизм как способ диверсификации финансовых рисков учреждений не вполне отвечает заявленной цели. Чистые активы учреждения в значительной степени зависят от объема и стоимости закрепленного за учреждением имущества. Зачастую небольшие театральные агентства, размещающиеся в арендуемых помещениях, вынуждены согласовывать практически все свои сделки, классифицируемые в качестве крупных. С другой стороны, у ведущих театров даже сделки на несколько десятков миллионов рублей (например, на покупку оборудования или реализацию больших фестивальных и гастрольных проектов) не попадают в разряд крупных с учетом стоимости имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления. Изменилось определение бюджетного учреждения, – в хозяйственный оборот были введены понятия автономных и казенных учреждений. Бюджетному учреждению было дано новое определение, как некоммерческой организации, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Следует отметить, что само определение допускает множество трактовок. Так, например, указание на тот факт, что учреждение косвенно участвует в реализации полномочий органов власти, привело к тому, что на руководителей театров стали распространяться в той же мере, как и на государственных служащих, требования антикоррупционного законодательства. Проблема стала очевидной в 2016 году, когда в нормативные правовые акты были внесены изменения [7], установившие запрет на трудовые отношения, предполагающие соподчиненность лиц, состоящих в родстве в «организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленными перед органами власти». Как выяснилось, понятие таких организаций не было точно определено. Попытка распространить эти требования на руководителей театров означала, по сути, введение ограничений на осуществление совместной трудовой деятельности «творческих династий» в учреждениях культуры, основателями которых были А. И. Райкин, О. П. Табаков, М. А. Захаров, О. Н. Ефремов, И. А. Моисеев, М. Э. Лиепа, Л. Б. Коган, Д. Ф. Ойстрах, М. В. Юровский, В. М. Запашный (см. примечание 5). Резонансные обсуждения закона стали поводом к высказыванию профессиональной общественностью и компетентными органами власти позиций, которые оказались конфронтирующими. Минюст России и Минкультуры России придерживались мнения, что, исходя из буквы закона, все учреждения выполняют задачи государственных органов и для сферы культуры необходимо предусмотреть особенности отдельной нормой. Независимая правовая экспертиза, проведенная по инициативе Минюста России частной юридической компанией, не разделила эту позицию, поддержав аргументацию творческих профессиональных сообществ. Согласно их доводам, театры, оказывая государственные услуги по созданию и показу спектаклей, не выполняют тем самым государственные функции, а, следовательно, органы управления культуры и театры реализуют разные задачи.

Здесь же стоит отметить, что рассмотрение результатов театральной деятельности в качестве государственных услуг также оспаривается. У театрального спектакля, очевидно, присутствуют основные признаки услуги, в числе которых: несохраняемость результата деятельности, непостоянство качества и сложность его измерения, неразрывность (совпадение во временном интервале) оказания услуги и ее потребления. Отнесение театральных услуг к классу государственных должно было бы теоретически указывать на «мериторный» интерес государства в процессе их оказания и потребления, опекаемый и общественно-значимый характер этих благ (см. примечание 6). Однако высказывается мнение о том, что посещение театра – особый род услуг, который не является государственным [65, С. 253]. Государственная услуга имеет заявительный характер и может относиться согласно Федеральному закону от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» только к деятельности государственных органов, осуществляющих, например, лицензирование, аккредитацию, выдачу прокатных удостоверений [Там же]. Культура рассматривалась как составная часть сферы услуг на первом этапе разработки Федерального закона от 13.07.2020 №189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Так, в первоначальной редакции законопроекта, относящейся к 2016 году, предлагалось распространить конкурентные способы распределения средств государственного задания на государственные (муниципальные) учреждения культуры, включая театры. Предполагалось, что за средства государственного задания должны конкурировать не только театральные учреждения, но также коммерческие организации и индивидуальные предприниматели. Распространение действия вышеназванного Федерального закона на отрасль культуры могло бы катастрофически отразиться на государственных и муниципальных театрах за счет резкого увеличения потенциальных получателей субсидий. Законопроект встретил возражения со стороны творческого сообщества при обсуждении его с Минфином России в Минкультуры России, Государственной Думе и Общественной палате. В итоге, культура в целом была исключена из сферы действия Федерального закона.

Общий контекст нововведений в течение 2011—2021 годов сформировал тенденцию на свободное лавирование бюджетных учреждений культуры в рыночной экономике. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 №2606-р «Об утверждении плана мероприятий („дорожной карты“) „Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры“» устанавливало ряд требований к повышению эффективности, основные принципы которых можно определить как «правило 30»: предписывалось за 6 лет увеличить на 30% заработную плату работников, посещаемость театрально-концертных организаций, внебюджетные источники финансирования. Указанным планом мероприятий («дорожной картой») также предполагалось проведение реорганизации «неэффективных» учреждений. Театрам рекомендовалось сократить до 40% численность административно-управленческого и вспомогательного персонала, при этом состав данных категорий был определен учредителями только в процессе выполнения «майских указов», преследовавших задачу догоняющего роста уровня заработной платы в сфере науки, образования и культуры до среднего по экономике (в частности, Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»).