Светлана Макарова - Целевые бюджетные программы: теория и практика

Пятый этап – 2012–2014 гг. Полномасштабное внедрение программно-целевого принципа деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов. Подготовка проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ».

Далее рассмотрим существенные характеристики преобразований каждого этапа.

Первый этап.Сформулированы факторы, определяющие отбор проблем для их программной разработки и решения [8]:

• значимость проблемы;

• невозможность комплексного решения проблемы в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма;

• необходимость государственной поддержки для решения проблемы;

• новизна и высокая эффективность мероприятий;

• необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы.

Дополнительно необходимо учитывать:

• приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации;

• направления структурной и научно-технической политики;

• прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;

• результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны;

• внешнеполитические и внешнеэкономические условия;

• международные договоренности.

Большое значение при реализации программного подхода имел фактор исполнения необходимых процедур контроля.

Совокупность контрольных действий, предусмотренных нормами 1995 г., можно разделить на три вида.

Первый вид – действия в рамках предварительного контроля:

• специализированная экспертиза концепции целевой программы;

• разработка перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программы;

• оценка проекта программы органа исполнительной власти;

• специализированная и независимая экспертиза проекта целевой программы;

• ежегодное согласование уточненных показателей эффективности на очередной год;

• разработка механизмов корректировки программных мероприятий и их ресурсного обеспечения и др.

Второй вид – действия в рамках текущего контроля:

• мониторинг реализации программы государственным заказчиком или уполномоченными им инструкторами;

• ежеквартальная отчетность о ходе выполнения программы;

• контроль за ходом реализации программы в процессе комплексных экспертных проверок Минфина России, Минэкономразвития России;

• подготовка предложений о целесообразности продолжения работ и финансирования программ.

Третий вид – действия в рамках последующего контроля:

• подготовка докладов о ходе работ по программам, оценка эффективности использования финансовых средств (по годам и за весь срок реализации);

• оценка достижения целевых индикаторов и показателей;

• внесение предложений о продлении срока реализации программ (с обоснованиями) на срок не более года, разработка новой целевой программы при необходимости продления срока более чем на 1 год;

• размещение основных сведений о результатах реализации программы в средствах массовой информации.

Совокупность представленных контрольных действий позволяет утверждать, что в 1995 г. была заложена серьезная платформа для развития программного подхода в государственном бюджетном планировании. Созданная база активно использовалась в последующие периоды.

Второй этап.Активизация практики применения программного подхода в бюджетном планировании в Российской Федерации связана с принятием в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

К общим требованиям, которым согласно Концепции должны были соответствовать по содержанию бюджетные программы федерального уровня, относятся следующие критерии [7]:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты, так и конечные;

• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной, текущей и завершающей оценки программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы;

• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Важно отметить, что с 2004 г. получило развитие новое в программном планировании РФ понятие – «ведомственные программы», которые впоследствии стали играть значительную роль в достижении целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Концепцией 2004 г. в развитие общих требований, введенных в 1995 г., была четко предусмотрена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае их несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Третий этап. Новшеством программного планирования является введение в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ статей о целевых программах.

Принципиальными положениями данной законодательной новации следует считать:

• ссылку на рекомендуемые сроки реализации программ (впервые появилось понятие «долгосрочные программы»);

• определение полномочий в части принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, об их формировании, утверждении, реализации (данные вопросы были отнесены к компетенции исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ, местных администраций муниципальных образований);

• закрепление необходимости ежегодной оценки эффективности программ и введение мер ответственности с регламентацией сроков принятия соответствующих решений (не позднее, чем за один месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете на очередной период в законодательный (представительный) орган, может быть принято решение о сокращении (начиная с очередного финансового года) бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации).

Ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ отводит программам ведомств незначительное место в бюджетах всех уровней: «В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией» [1, с. 128].