Ирина Стародубровская - Социальная политика на периферийных территориях. Актуальные проблемы

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Как в обыденной жизни, так и в научном анализе традиционным является разделение территорий на городские и сельские. Такое деление применяется также в официальных документах, статистических данных, аналитических материалах. В чем-то подобное разделение действительно улавливает существенные различия в характере территорий, однако в определенной мере оно искажает реальную картину. Дело в том, что в последние десятилетия идут объективные процессы усиливающейся дифференциации сельских территорий: пространства вокруг крупных городов в большинстве своем характеризуются позитивной экономической динамикой, растущим населением, трансформацией хозяйственной деятельности исходя из потребностей города. Эти территории формируют городские агломерации – пространство с совершенно особыми характеристиками, находящееся под определяющим влиянием городского центра. Территориальные границы агломераций нельзя с точностью фиксировать, но можно утверждать, что чем более крупным является город и чем лучше развита транспортная инфраструктура, тем активнее идет трансформация окружающей его сельской местности. Сельская местность вне сферы влияния крупных городов (будем называть ее периферией) отличается совершенно другими характеристиками. Экономика здесь зависит в первую очередь от развития аграрных и сырьевых отраслей, для многих территорий характерны процессы депопуляции и деградации. Очевидно, что то, что обычно относят к сельской местности, по своим экономическим и социальным характеристикам делится по меньшей мере на три группы, для которых характерны совершенно различные тенденции:

• агломерации крупных городов;

• территории эффективной аграрной и сырьевой экономики;

• территории интенсивной депопуляции и деградации.

В настоящей работе акцент сделан на кризисной группе сельских территорий, не входящих в орбиту влияния крупных городов, где идет активное снижение численности населения, а экономика носит депрессивный характер. Когда речь идет о проблемах сельской местности, в первую очередь имеются в виду негативные процессы, идущие именно в данной группе территорий. При этом из всего набора характерных для них проблем выбраны вопрос организации предоставления социальных услуг. Актуальность данного вопроса связана с рядом причин.

Во-первых, предоставление социальных услуг на данных территориях оказывается в фокусе противоречивых требований: с одной стороны, необходимость обеспечивать определенный уровень подобных услуг всем гражданам страны заставляет поддерживать бюджетную сеть «любой ценой»; с другой стороны, необходимость эффективного использования ресурсов ставит вопрос о неизбежности оптимизации. Нахождение баланса и компромисса между этими требованиями – чрезвычайно важная задача социально-экономической политики.

Во-вторых, организация предоставления социальных услуг на подобных территориях в наибольшей мере отличается от «стандартной» модели, характерной, в первую очередь, для городов, на которую обычно ориентируются государственные программы развития и модели реформирования социальной сферы. Учет специфических условий, характерных для негородских территорий, может существенно повысить эффективность механизмов проведения социальной политики. Но для этого необходимо проанализировать данные условия.

В-третьих, организация предоставления социальных услуг на территориях интенсивной депопуляции – серьезный вызов для любой региональной власти, требующий от нее поиска нестандартных решений и использования нетрадиционных механизмов. Выявление и обобщение примеров как лучшей, так и худшей практики в данной сфере является самостоятельной задачей, представляющей интерес для региональной политики.

С учетом стоящих перед исследованием задач, его существенной частью являлась полевая работа. Было выбрано 4 пилотных региона: Томская область, Вологодская область, Костромская область и Пермский край, в которых, в свою очередь, отбирались пилотные муниципальные районы. Данные районы не входят в агломерации крупных городов и характеризуются интенсивными процессами депопуляции. На базе этих районов проводилось углубленное исследование организации предоставления социальных услуг. Всего в 2011–2012 гг. была проанализирована ситуация в 15 муниципальных районах.

Полевая работа проводилась группой исследователей. Автор выражает благодарность Владимиру Назарову, Арсению Мамедову, Дине Лободановой, Анне Чепурной за предоставление полевых материалов и проведение расчетов, использованных в данной работе. В то же время большая часть использованного полевого материала собрана непосредственно автором.

Данное исследование использует инструментарий центропериферийной теории, в соответствии с которой «неравномерность экономического роста и процесс пространственной поляризации неизбежно порождают диспропорции между ядром и периферией» [1] Грицай О.В., Йоффе Г.В., Тревыш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991. С. 15. . При этом периферия дифференцируется в зависимости от степени приближенности к ядру: если на ближнюю периферию ядро оказывает активное воздействие, то по мере удаления от него влияние ядра постепенно сходит на нет. Структуру периферии различные специалисты характеризуют по-разному, мы здесь остановимся на выделении ближней, средней и дальней периферии.

Движущей силой воспроизводства отношений центр – периферия является постоянное генерирование ядром новых процессов, технологий, институтов, в то время как на периферию идет «диффузия устаревших нововведений», позволяя периферии в определенной мере модернизироваться, но при этом закрепляя постоянное преимущество центра перед периферией. Применительно к российской ситуации специалистами признается, что «…в стране сформировалась иерархическая система городов-центров, способных транслировать импульс модернизации на менее крупные города и окружающую периферию, однако зоны их модернизирующего влияния не способны охватить всю страну» [2] Зубаревич Н.В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: НИСП, 2010. С. 100. .