Сергей Витте - КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ

В настоящее время бюджет является финансовым законом, по которому должно управляться государственное хозяйство в течение определенного периода времени. С этой стороны бюджету принадлежит не только техническое значение финансового плана, но и огромное политическое значение. Если законы вообще устанавливают пределы власти правительства, цели и формы его деятельности, то бюджет определяет размеры материальных средств, в пределах которых оно может осуществлять эти цели, и, следовательно, является как бы необходимым дополнением к той нормировке правительственной деятельности, которая устанавливается законом. Вместе с тем им определяется и внутреннее соотношение различных предметов этой деятельности. Поэтому составление бюджета предоставляется во всех государствах законодательным учреждениям. Законосовещательное значение признано у нас за Государственным Советом; к его компетенции и отнесено у нас рассмотрение государственной росписи. Требование, чтобы государственная роспись прежде ее утверждения государем императором была рассмотрена Государственным Советом, соблюдается безусловно (см. прим. на с. 372).

Как финансовый закон и в то же время как необходимая административная мера для функционирования всего государственного управления государственный бюджет должен отвечать известным требованиям, из которых главнейшими следует признать требования ясности, точности и гласности бюджета.

Чтобы отвечать требованию ясности, бюджет должен представлять полную картину финансов страны. С этой целью все ожидаемые доходы и предстоящие расходы государства по всем ведомствам должны войти в одну общую государственную роспись, составляемую Министерством финансов из частных смет отдельных министерств. Далее, распределение отдельных статей доходов должно совершаться по установленной в законодательном же порядке классификации, чтобы было возможно сравнивать бюджеты за ряд лет. Классификация бюджета, имеющая высокое значение для его ясности, бывает двух родов: 1) с распределением статей в порядке, соответствующем ведомствам, или же 2) с распределением статей в порядке, соответствующем предметам доходов и расходов. В нашем русском бюджете роспись доходов составляется по предметной классификации, роспись же расходов составляется по ведомствам, что объясняется историческим происхождением нашей теперешней государственной росписи и отсутствием у нас единства министерств (кабинета).

В отношении ясности бюджета играет также известную роль способ составления его, а именно деление бюджетов на брутто-бюджеты (валовые бюджеты) и нетто-бюджеты (чистые бюджеты). В брутто-бюджете показываются полные цифры доходов без вычетов издержек по взиманию их; в свою очередь, и в группе расходов показываются не только расходы на содержание управлений и на активные мероприятия в пользу населения, но и расходы по взиманию и получению доходов. В нетто-бюджете доходы показываются уже за вычетом издержек взимания, и эти издержки не фигурируют более в расходном бюджете. Брутто-бюджет, очевидно, является более полным и потому может считаться более предпочтительным, хотя наряду с ним вообще желательно знать и действительную стоимость взимания государственных доходов. В России действует система брутто-бюджета.

Требованию точности бюджета отвечает осторожное исчисление в росписи ожидаемых доходов и расходов, основанное на действительных цифрах поступлений государственных доходов и произведенных государственных расходов за ряд последних бюджетных периодов, например, по соображении со средними данными за пять лет или за три года. Кроме того, против предположенных цифр доходов и расходов следует показывать и цифры прошлогодней росписи для сравнения. Эти требования выполняются при составлении и нашей росписи.

Существенным условием для выполнения требования точности бюджета является строгое соблюдение срока, на который он установлен. Для этого необходимо, чтобы время поступления предположенных доходов и производства разрешенных расходов было точно установлено при утверждении бюджета и чтобы на практике действительно держались установленных для действия бюджета сроков. Срок действия бюджета должен быть общим для всего государства, для всех его частей и самостоятельных управлений. Бюджетным периодом или сроком действия бюджета является обыкновенно финансовый год, который может совпадать с календарным, но может и не совпадать. У нас в России бюджетный год совпадает с календарным, т. е. начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.

Кроме общебюджетного срока, большинство законодательств устанавливают еще особый льготный период, в течение которого должны быть закончены все счета по доходным и расходным сметам заключенного бюджета. Такое удлинение срока действия бюджета допускается обыкновенно лишь для «расходных» смет и притом на неодинаковое время для различных кредитов. Для «доходного» же бюджета льготных сроков обыкновенно не полагается. У нас в России льготный период установлен только для расходных смет. Для окончания расчетов по обязательствам с кредиторами казны полагается для расходов всех ведомств, кроме военного, три льготных месяца, до 31 марта следующего года; для военного же ведомства льготный срок истекает 30 апреля следующего за сметным года. Оставшиеся неудовлетворенными в течение льготного срока кредиторы заносятся в особые именные списки {кредиторские списки), действие которых продолжается до 31 декабря второго по заключении сметы года. В особом положении находятся кредиты строительные и по приобретению в казну доходных источников и вообще крупной частной собственности. Срок действий означенных кредитов продолжается по нашему закону в течение двух и трех лет. По истечении льготных сроков, а для кредитов, внесенных в кредиторские списки, сроков действия списков, все кредиты закрываются, и неиспользованные суммы поступают в общий доход государственного казначейства.

Что касается, наконец, требования гласности бюджета, то оно вытекает из понятий бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение.

Составление государственной росписи является вообще весьма сложным делом. Проект государственной росписи составляется в каждом государстве Министерством финансов, причем материалами ему служат частные сметы всех остальных ведомств и самого Министерства финансов, составляемые, в свою очередь, по сметным предположениям центральных и местных органов отдельных ведомств. В Министерстве финансов эти частные сметы рассматриваются с точки зрения соответствия их установленным законом штатам и постановлениям. Особенно внимательному обсуждению подлежат, конечно, требования новых кредитов, причем на Министерстве финансов лежит нелегкая и малоприятная обязанность по возможности ограничивать испрашиваемые кредиты в целях поддержания общего соответствия расходов с доходами, или так называемого бюджетного равновесия. Затем на Министерстве финансов лежит составление проекта доходной части бюджета, т. е. подыскание средств для покрытия предположенных расходов, а в случае их недостачи — указание способа покрытия бюджетного дефицита.