Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

Лизингополучателем в рамках ГЧП может быть не только частная компания, но и государство. Например, австралийским министерством инфраструктуры, транспорта, регионального развития и местного самоуправления в 2008 г. выпущены рекомендации по партнерству государства и частного сектора в финансировании проектов в сфере инфраструктуры по модели государственного финансового лизинга. Документ регламентирует действия частного инвестора, вкладывающего деньги в объект, и курирующих данный проект правительственных чиновников. Рекомендуемая модель сводится к тому, что частный инвестор финансирует строительство объекта инфраструктуры, оформляет права собственности на него, а государство берет у частника этот объект в лизинг на период от 15 до 30 лет, по истечении которого становится его собственником. При такой схеме инвестор получает прибыль посредством либо выплат государства, либо платы потребителей за инфраструктурные услуги. При этом государство решает свои проблемы меньшими затратами и меньшими рисками.

Еще до выхода в свет упомянутых рекомендаций Австралия накопила практический опыт использования государственного финансового лизинга: правительства штатов прибегают к нему как к методу вовлечения частного сектора в решение проблем инфраструктуры. Масштабному развитию лизинга по описанной модели препятствует ряд обстоятельств. Во-первых, существующие механизмы регулирования подобных партнерских проектов сложны и плохо поддаются типизации. Во-вторых, до сих пор не удавалось привлечь крупных иностранных инвесторов. В-третьих, многих потенциальных инвесторов отпугивают высокий уровень финансовых вложений и длительный срок лизинга [38] .

Учреждения развития

Учреждения развития создаются с целью содействия экономическому росту. Они отличаются от других институтов аналогичного назначения, например от экспортных агентств по кредитованию, которые служат исключительно для того, чтобы увеличить внешнеторговый оборот. Большинство учреждений развития вовлекаются в проектное финансирование на многосторонней основе. Их помощь направлена на финансирование, консультирование и сопровождение наиболее жизнеспособных государственно-частных коммерческих проектов в общественном секторе. Масштабную работу в этом направлении ведет Всемирный банк, а в Европе – Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский банк реконструкции и развития.

Группа Всемирного банка включает в себя несколько международных организаций, созданных правительствами стран – участниц группы: Международный банк реконструкции и развития (МБРР – International Bank for Reconstruction and Development, IBRD), Международная ассоциация развития (МАР – International Development Association, IDA), Международная финансовая корпорация (МФК – International Finance Corporation, IFС), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ – Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA).

Участие международных финансовых организаций в реализации инвестиционных проектов способствует более широкому привлечению средств коммерческих банков, национальных инвесторов, правительств. Оно создает проекту надежную окружающую среду, повышает его жизнеспособность и увеличивает гарантии возврата инвестиций.

4.4. Роль правительства в проектах ГЧП

Правительства выполняют в проектах ГЧП разнообразные функции, в значительной степени определяющие успех проекта. Они частично финансируют инфраструктурные проекты, обеспечивают институциональную среду их осуществления, организационную структуру, уменьшают риски путем гарантирования возврата кредитов как напрямую, так и косвенно – за счет обязательств по закупке производимой продукции по согласованным ценам или поставке сырья, электроэнергии и т.д.

В США, например, значительную часть расходов составляют гранты и субсидии федерального правительства штатам и местным органам власти. Во многих штатах и муниципалитетах от 15 до 20% всех получаемых их органами власти доходов поступает от федерального правительства в виде трансфертов. В дополнение к этому штаты предоставляют субсидии различным общественным учреждениям в муниципалитетах. Например, в 2006 г. такие субсидии составили 50,6 млрд долл., что больше, чем расходы на само федеральное правительство [39] . Субсидии на транспорт штатам и муниципалитетам в 2007 г. равнялись 48 млрд долл. [40] .

Помимо прямого финансирования государство может оказывать поддержку частному сектору в реализации проектов ГЧП по нескольким направлениям. Назовем основные из них.

Гарантии активов (equity guarantees). Предоставляя такие гарантии, правительство обязуется при определенных условиях выкупить у своего партнера по проекту ГЧП объект по цене, которая обеспечивала бы ему минимальную или согласованную заранее доходность.

Связанные займы (subordinated loans). Это кредиты, которые выдаются на определенных условиях, чаще всего для развития определенных предприятий (например, малого бизнеса, автодорог).

Гарантии возвращения долга (debt guarantees). Правительство берет на себя обязательство погасить любой краткосрочный дефицит, связанный с основными платежами (principal payments) и выплатой процентов (interest payments).

Гарантии дохода (revenue guarantees). Правительство гарантирует доходность на минимальном уровне, что оговаривается в контракте, или выдает компенсацию частной компании, если ее доход становится ниже уровня, обеспечивающего рентабельность. Как правило, порог устанавливается на 10–30% ниже уровня прибыли, рассчитанной на этапе бизнес-планирования, и закрепляется в контракте.

Гарантии обменного курса (exchange rate guarantees). Правительство компенсирует частной компании – партнеру по проекту ГЧП рост затрат, связанных с обменом валют, если они превышают определенное пороговое значение.

Гранты/субсидии (grants and subsidies). Правительство использует инструмент безвозмездных ссуд, субсидий, грантов в социально значимых секторах экономики, например в жилищно-коммунальном хозяйстве, если частные компании нерентабельны. Субсидии также предоставляются при пересмотре условий государственно-частного партнерства из-за недостаточной прибыльности проекта.

Продление концессии (Concession extension). Поддержка бизнеса, направленная на его большее вовлечение в производственную инфраструктуру. Правительство может продлевать срок концессии и в тех случаях, когда прибыль становится меньше определенного уровня.

Изменения договорных обязательств (Changes in contractual obligations). Гибкая система контрактных отношений как один из принципов ГЧП позволяет вносить изменения в контракт в зависимости от экономических и политических изменений в стране.

На практике государство в зависимости от социально-экономической значимости проекта использует перечисленные выше инструменты в различных сочетаниях. В результате ему удается смягчать и нивелировать многие, в том числе коммерческие, риски.