Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

В соответствии с российским законодательством при реализации проектов ГЧП могут использоваться сервисные контракты, контракты на управление, договоры аренды(в том числе с инвестиционными обязательствами) и концессионные соглашения.

Правовой основой при реализации сервисных контрактов, когда государственный сектор заказывает у частных компаний выполнение четко специфицированных услуг, являются законодательство о государственных и муниципальных закупках, бюджетное законодательство, положения Гражданского кодекса РФ в части регулирования договоров возмездного оказания услуг. По контрактам такого типа частным операторам чаще всего передаются достаточно простые функции, например по содержанию зданий, помещений и территорий, охране объектов, ведению бухгалтерского учета и др., в том числе на долгосрочной основе по инвестиционным проектам, осуществляемым на принципах ГЧП [102] . В ряде крупных городов сервисные контракты заключались между МУПами и муниципалитетами (в расчете на последующее акционирование последних) и привлекалось заемное финансирование ЕБРР (Ярославль, Сургут, Вологда), в частности под гарантии регионального правительства.

В гражданском законодательстве предусмотрена единственная форма контракта на управление– договор доверительного управления имуществом, по которому передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него доверительному управляющему. Таким имуществом согласно ст. 1013 ГК РФ могут быть «предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу», что обусловливает целесообразность применения данного контрактного инструмента прежде всего в тех отраслях, где необходимо повышать эффективность управления объектами инфраструктуры, где текущее состояние объекта позволяет достичь ощутимого повышения качества функционирования и финансовых показателей деятельности. Для договора доверительного управления имуществом установлен предельный срок – пять лет. При этом в случае отсутствия заявления одной из сторон о прекращении договора по окончании срока его действия он считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором [103] .

Этот механизм обеспечен необходимой нормативной базой на региональном и муниципальном уровнях и достаточно широко используется в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, других регионах.

Заключение договоров доверительного управления может быть актуальным при выполнении целевых программ. Так, в рамках республиканской целевой программы «Реализация мероприятий федеральной целевой программы “Юг России (2008–2012 годы)” в Кабардинско-Балкарской Республике» на развитие курортной инфраструктуры предполагается привлечь инвестиции в размере около 100 млрд руб. (в том числе около 70% частных) на обновление инженерной и коммунальной инфраструктуры и строительство социальных объектов. При этом принято решение о передаче части объектов курортной инфраструктуры в доверительное управление частным операторам [105] .

На перспективы использования таких договоров негативно влияет ряд факторов: во-первых, неудовлетворительное состояние большинства муниципальных коммунальных систем, для устранения которого помимо управленческих технологий нужны инвестиции; во-вторых, короткий срок договоров доверительного управления (пять лет); и, в-третьих, схема формирования финансовых потоков – в пределах доходов от предоставления пользователям услуг. Все это не создает благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП.

Наиболее распространенной схемой ГЧП в сфере ЖКХ стали договоры аренды. В отличие от сервисных договоров и договоров доверительного управления арендные контракты более привлекательны для инвесторов из-за их продолжительного срока и гибкости в организации финансовых потов. Более того, отношения сторон по договорам аренды хорошо проработаны в Гражданском кодексе (права собственности, обязанности и ответственность сторон, получение и использование доходов, сроки аренды, формы арендной платы, условия расторжения контракта и т.п.).

В общем виде арендная модель предполагает наличие частного оператора – специальной проектной компании, которая заключает договор аренды муниципального имущества с администрацией муниципального образования или непосредственно с МУПом. Предмет аренды – муниципальные объекты водо-, тепло-, электроснабжения и канализации, иные объекты муниципального хозяйства. Договор аренды может включать в себя инвестиционные обязательства сторон.

Юридические аспекты формирования ГЧП по арендным схемам в сфере коммунального хозяйства системно рассмотрены специалистами юридической фирмы «Вегас-Лекс». Ниже воспроизведены материалы по этому вопросу, представленные в статье К. Данько и В. Сучковой «Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса» [106] .

Договоры аренды, заключаемые частными операторами с МУП, несут в себе дополнительные риски, связанные с ограниченной правоспособностью унитарных предприятий и опасностью оспаривания сделок, если в связи с передачей по договору аренды функций МУП частному оператору МУП лишается возможности осуществлять свою уставную деятельность.

Договоры аренды, заключаемые с администрациями муниципальных образований, предполагают предварительное легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения МУП. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности.

Следует подчеркнуть, что качество договоров аренды остается низким из-за отсутствия во многих из них четко прописанных обязательств сторон и стандартных положений, обязательных для такого рода контрактов. Так, по всем контрактам, к финансированию которых приглашался Европейский банк реконструкции и развития, последним поставлено условие ребалансирования (пересмотра) арендных договоров по взаимным обязательствам партнеров.