Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств

Согласно ст. 2 ВК РФ, водное законодательство понимается лишь в виде законов, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадает решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь ВК РФ 2006 г. разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.

На водные отношения распространяются указы Президента РФ: от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [32] СЗ РФ. – 1996. – № 15. – Ст. 1572. ; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [33] СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 954. ; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» [34] СЗ РФ. – 2004.– № 21. —Ст. 2023. . Приведенные подзаконные акты касаются не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях. К числу таких подзаконных актов относится также постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» [35] Российская газета. – 2004. – № 130. .

Проекты постановлений Правительства Российской Федерации разрабатывались Минприроды России по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водного фонда, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование, платность водопользования, реализация бассейновых принципов управления, целевые показатели качества воды, контрольно-надзорная деятельность [36] Бюллетень Государственной Думы ФС РФ. – 2006. – № 189 (903). – С. 20, 21. .

Так, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» [37] Российская газета. – 2006. – № 286. .

В связи с передачей ряда полномочий РФ на «региональный» уровень были приняты постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений» [38] СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4707. , от 30 октября 2006 г. № 636 «Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации» [39] СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4710. .

В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения» [40] Российская газета. – 2006. – № 269. ; от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» [41] Российская газета. – 2006. – № 297. , от 4 ноября 2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов» [42] СЗ РФ. – 2006.– № 45.– Ст. 4713. .

Что касается нормотворчества субъектов РФ о водопользовании, то оно решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования, а равно установление регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной – а при передаче полномочий – и федеральной собственности. Поэтому не потеряла своей актуальности выработка и утверждение субъектами РФ форм – образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим направлениям.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платежей). На основе своих властных полномочий местные власти могут устанавливать правила пользования водоемами и водотоками (в пределах муниципальных образований) для личных и бытовых нужд, а также правила информирования населения об ограничениях в пользовании.

Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. Но на основе норм кодекса их можно определить как отношения в области изучения, учета, использования, охраны, улучшения, преобразования и восстановления водных объектов, а также контроля за водопользованием.

В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, именуются правоотношениями. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ, объемом свыше 1 млн куб. м каждое, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. Открытые и прогнозируемые запасы пресных подземных вод достигают 350 куб. км [43] С Водой на «Вы»: Информационное издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. – М.: Министерство природных ресурсов России, Водная служба, 2003. – С. 13, 14; Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы от 21 марта 2002 г. – С. 4, 5. .