Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств

С конца XX – начала XXI веков наблюдаются сокращение гидротехнического строительства и попытки ограничения хозяйственного использования рек и озер в целях поддержания естественного состояния водоемов и водотоков. В конце XX в. становление европейского экологического права позволило развивать водное право посредством директив и рекомендаций ЕС.

В XX в. в странах социалистической системы (СССР и др.) также развивалось водное законодательство. В законодательстве закреплялась исключительно государственная форма собственности на водные объекты. Провозглашались такие принципы, как планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. В некоторых странах (Венгрия, Польша, Чехословакия) предусматривались случаи взимания платы за забор воды. Для нужд планового хозяйства в СССР, странах Восточной Европы разрабатывались меры по ведению государственного водного кадастра, составлялись водные балансы и схемы охраны и комплексного использования вод по бассейнам рек [9] В Польше помимо кадастра на уровне воеводств велись (открытые для публики) водные книги, в которых регистрировались разрешения на водопользование. . В СССР в отдельные периоды водное регулирование было подчинено масштабной мелиорации сельскохозяйственных земель, созданию единой глубоководной транспортной системы, основы которой были заложены еще в XVIII столетии.

Принимались амбициозные программы проведения каналов, создания водохранилищ, устройства ГЭС. Однако масштабные гидроэнергетические и мелиоративные работы были не всегда продуманы с точки зрения охраны природы; нередко они вызывали непредусмотренные отрицательные последствия.

Первоначально Российское государство ограничивалось регулированием доступа к воде тех, кто желал воспользоваться ее полезными свойствами: отловить рыбу, сплавиться на судне и т. п. Издавна устраивались переправы (паромы), владельцы которых откупали у государства право монопольного обслуживания проезжающих; за это паромщики вносили в казну определенный платеж. Проводились работы, способствовавшие водопользованию. Так, в зимнее время на реках устраивались и поддерживались проруби; за право забирать воду из проруби и поить лошадей взимался определенный платеж; в Московском государстве он назывался «прорубным». Зимой же по рекам расчищались и обустраивались ледовые дороги (эта традиция распространена во многих регионах Сибири и в наше время).

Большое внимание государство уделяло промысловому рыболовству и постройке водяных мельниц. И то и другое в основном выполнялось в порядке частных предприятий. Государственное же участие выражалось в распределении по претендентам богатых рыбных угодий и в обложении езов (перегораживающих сооружений, с помощью которых осуществлялся лов рыбы), а равно водяных мельниц. В XVII в. появились законы, запрещавшие при устройстве мельничных плотин затоплять чужие луга и (в какой-то мере) броды, располагавшиеся выше по течению. Со времен Петра I известны указы, запрещавшие использовать реки как свалки, вывозить на речной лед мусор и падаль.

С этого же времени государство приступает к активной политике по налаживанию судоходных путей; в частности, строилась система каналов, соединявших Петербург с бассейном Волги; были попытки соединения Волги с Доном, а также Оки с Доном. Создание и поддержание судоходных путей считается заботой государства и в наши дни.

В последней четверти XVIII в. для снабжения Москвы питьевой водой были предприняты государственные работы по сооружению водопровода, базировавшегося на Мытищинских источниках; этот водопровод исправно обслуживал Москву вплоть до XX в. На государственный же счет были предприняты работы по сооружению в черте Москвы Водоотводного канала; этот канал разгрузил русло Москвы-реки от паводковых вод и ослабил силу наводнений, от которых страдало Замоскворечье.

С развитием мануфактур, а затем заводов и фабрик сила падающей воды использовалась для приведения в движение машин, обслуживавших производство. Для этого на реках устраивались запруды и создавались заводские пруды. В этих работах принимали участие государственные инженеры, но со временем инженерным делом овладели и частные заводчики.

В то же время в Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права частной собственности. По общему правилу государству принадлежали как судоходные, так и несудоходные реки.

Как видно из правил Порядка генерального межевания Законов межевых (Свод Законов Российской империи. – Т. 10. – Ч. II. – СПб., 1893. – С. 59), предусматривалось межевание рек и озер, которые никому постороннему не отданы, за владельцами близлежащих дач. Межевание имело значение для вновь образующихся (намытых) участков суши. В случае проведения межи по рекам и озерам лежащие и вновь открывающиеся на них острова предписывалось разделять пополам. Каждому береговому владельцу из общей дачи отводили земли к воде, выделяя береговое пространство соразмерно с числом десятин в его участке. Если положение мест этого не позволяло, то требовалось назначить к рекам дороги.

Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов, строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, имели значение и для водопользования. После 1861 г. оттесненным на «песочек» крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ – иными словами, приводных участков. Их приходилось брать у помещиков в пользование на тяжелых условиях.

Уже в конце XIX в. научная общественность России забила тревогу о судьбе поверхностных водных объектов [10] См. подр.: Флексор Д. Действующее законодательство по водному праву (систематический сборник узаконений). – 1912. . В 1894 г. была предпринята экспедиция по главным рекам европейской части России, признавшая «оскуднение» отечественных водных богатств. Была поставлена непростая задача разработать водное законодательство, требования которого распространялись и на истоки рек, их несудоходные акватории. Предлагалось «выстроить» правовую систему охраны вод, в чьем бы ведении они ни состояли. К этим правилам предлагали отнести охрану берегов рек, озер, источников, прудов и других «водовместилищ» от порчи, размывов, затаптывания. Предлагали защитить пойму и другие элементы речной долины – запретить распашку земли, рубку и корчевку леса, пастьбу скота на склонах рек (источников, балок и оврагов). Высказывалась идея установления минимального расстояния, необходимого для ограждения берегов водоемов и водотоков от порчи. Данное представление, выработанное на основе научной экспедиции, – зачаток правовой конструкции водоохранных зон. Кроме того, выдвигалось прорывное по тем временам требование: строительство ГТС вопреки возражениям землевладельца, хотя царская Россия оказалась неспособна решить эту задачу.