Коллектив авторов - Гражданское общество. Истоки и современность

Правда, и на заре американской демократии и сейчас существуют различия во мнениях, что важнее: участие граждан или компетентность представительных органов. (Столкновение взглядов, и что еще важнее – факты гражданского участия, гражданственности отразил в своей книге «Заметки о штате Виргиния» авторитетный свидетель того времени, один из «отцов-основателей» США Т. Джефферсон [42] Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л., 1990. . И удивительно, что американский опыт формирования гражданского общества и именно этого его аспекта не отразил авторитетный современный исследователь Э. Шилз, ограничившийся европоцентристским освещением идеи и практики гражданского общества – хотя он не обошел вниманием СССР и Восточную Европу социалистического периода.) В ряде штатов граждане были обязаны принимать участие в работе городских собраний, на которых обсуждались важные вопросы жизнедеятельности общин. Полноправные члены общин привлекались на непостоянной основе в различные органы публичной власти. [43] Повалихина Т. И. Роль гражданских инициатив в социально-экономической политике США. С. 68–94. В других штатах предпочтение отдавалось представительным органам власти, где избранные должностные лица-специалисты, а не граждане принимали решения. Гражданские инициативы здесь сводились до минимума. И та и другая традиции имели и имеют свою аргументацию, своих сторонников и противников.

Система участия граждан базируется на представлении, выработанном еще Н. Макиавелли, что рядовые граждане лучше знают достоинства и недостатки чиновников, особенности региона и нужды отдельных граждан и их ассоциаций. Участвуя в выработке и принятии политических решений, граждане разделяют ответственность элиты и бюрократии, становятся заинтересованными в их выполнении. Гарантированные законом возможности получения гражданами минимально необходимой информации облегчают общественный контроль должностных лиц с точки зрения их квалификации, эффективности действий, этики поведения.

Аргументы противной стороны состоят в недоверии массе граждан, объясняя это недоверие некомпетентностью, корпоративным мышлением и личными интересами граждан, их местничеством. Участие граждан в процедуре формирования и принятия решений приводит к дополнительным затратам на их информирование или подготовку референдума, к затягиванию процедуры (и возможному изменению конъюнктуры), к конфликту, в случае недостаточного, по мнению граждан, внимания должностных лиц к запросам избирателей.

Политическое участие граждан может быть пассивным, что проявляется через голосование, информирование граждан чиновниками об общественных проблемах, контакты с бюрократами, или активным – участие в городских собраниях, референдумах, в выдвижении законодательных предложений, отзыв недостойных должностных лиц, самоуправление общин.

Община занимала центральное место среди других ассоциаций граждан, здесь закладывались представления о правах личности и поведении свободного человека наряду с чувством личной ответственности за происходящее. Можно сказать, что с общины начиналось гражданское общество в британских колониях Америки.

Старейшей прямой формой инициатив граждан, созданной в начале XVII в., стало городское собрание. Все граждане-избиратели знакомились здесь с проектами разнообразных решений, готовившимися профессионалами из административных структур. Проекты нередко адаптировались для лучшего понимания граждан или проходили через предварительное собрание, сочетавшее черты городского (решающего) собрания и представительного органа граждан.

Возможности городского собрания ограничены масштабами поселения и сложностью решаемых проблем, поэтому, когда необходимо собрать мнение граждан всего штата или всей страны, практика собрания переносится на все гражданское общество: проводится референдум. Первый референдум был проведен в 1640 г. в Массачусетсе. Референдум может носить совещательный характер, когда мнение граждан может учитываться или не учитываться законодательным органом (следовательно, его инициатором этот орган не является), или обязательный характер – инициатором является законодательный орган, заинтересованный в принятии конституционных изменений или тех решений, которые по закону штата (или страны) не могут разрешаться им самим (например, новые налоги, территориальные изменения, крупномасштабные финансовые проблемы и т. п.). Итоги обязательных референдумов носят силу закона.

Нередки гражданские инициативы в форме референдума-протеста по поводу принимаемого (или не принятого) законопроекта, на которые по закону отводится 80 дней. Референдум возможен в виде сбора подписей и даже по почте (в 1981 г. в Сан-Диего).

Плебисцитарная форма инициатив в рамках гражданского общества имеет также свои плюсы и минусы. Положительные стороны этой процедуры в концепции «народного суверенитета» обрисовал еще Ж.-Ж. Руссо. Референдум не позволяет народу – носителю суверенитета передавать или делить высшую власть с кем-либо, в том числе с представительными органами, способными исказить волю граждан; референдум повышает ответственность представительного органа, готовящего проекты законов, перед гражданами.

Регулярное проведение референдумов (в условиях современных средств коммуникации и применения ЭВМ при подсчетах, в принципе, возможно принятие решений избирателями по любым мало-мальски значимым вопросам – задача состоит только в защите системы от фальсификаций решений, а главное, в заинтересованности самих властных структур) ведет к снижению уровня отчуждения граждан от политики, повышению уровня их политической культуры.

Но американский опыт показывает, что референдумы не могут подменить сложную, требующую высокой квалификации и готовности к компромиссам деятельность профессионалов-политиков и законодателей, ибо это может привести партии от электорального процесса к соблазну митингов, забастовок, прямых форм давления, проявлению эмоций, а не разума. К тому же, плебисцит может привести к жесткому разделению общества на сторонников и противников какого-либо решения и невозможности для побежденного меньшинства в дальнейшем отстаивать свою позицию.

Поэтому область плебисцитарной демократии ограничена. Референдум нужен для законодательного закрепления решения, ясного для значительного большинства граждан, либо в случаях торможения принятия важных для общества решений при расхождении в законопроектах (но вероятно, с возможным подтверждением этого решения через некоторое время).

Уже в Конституции штата Джорджия в 1777 г. (т. е. до принятия Конституции США) гражданам предоставлялось право, получив большинство подписей, собрать конституционный конвент штата для пересмотра законодательства. Впоследствии этот механизм волеизъявления граждан совершенствовался, обретая, правда, специфические черты в разных штатах. Как показала практика применения этих инициатив, предпочтение отдается штатным или локальным косвенным предложениям по изменению законодательств в противовес возможным прямым инициативам, в том числе по изменению конституции. Прямые инициативы, не прошедшие экспертизы – обсуждения в законодательном органе, обычно хуже сформулированы или вообще противоречат конституции.