Коллектив авторов - Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики

Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности такого отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.

Однако последующее развитие системы социального страхования в России протекало противоречиво и отличалось крайней непоследовательностью. Уже в 1996 г. в соответствии с Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг. реформирование системы социальной защиты населения стали связывать с усилением социальной поддержки, концентрацией финансовых и материальных ресурсов на оказание помощи социально уязвимым группам населения. Медленное и непоследовательное становление национальной системы социального страхования было связано прежде всего с тем, что, несмотря на сменяющие друг друга концепции и программы действий, изначально в стране так и не была выработана национальная доктрина формирования институтов социального страхования как единого целого, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда.

В результате уже в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. Как следствие, за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога стали финансироваться выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения, осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.

С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 г. часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 г. можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевому их использованию.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была проведена в 2009 г. В соответствии с новыми положениями Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» с 1 января 2010 г. единый социальный налог был полностью заменен на обязательные страховые взносы, которые должны осуществляться напрямую в вышеназванные внебюджетные фонды. В этой связи целая глава Налогового кодекса РФ, посвященная единому социальному налогу, утратила силу.

В соответствии с новым законодательством 2010 г. считался переходным периодом, в течение которого сохранялась действующая ставка взносов, эквивалентная налоговым платежам, т. е. 20 % – в Пенсионный фонд (ПФР), 2,9 % – в Фонд социального страхования (ФСС РФ) и 3,1 % – в Фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС), что в сумме составляло 26 %. С 2011 г. суммарная ставка тарифов страховых взносов возросла до 34 %. Лишь под давлением бизнес-общественности в 2012 г. она была сокращена до 30 %. С тех пор и до настоящего времени в соответствии с положениями ст. 58.2 Закона № 212-ФЗ в ред. от 30 ноября 2013 г. применяются следующие тарифы страховых взносов: ПФР – 22 %, ФСС РФ – 2,9 %, ФФОМС – 5,1 %. Более того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2013 г. № 1101 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2014 года» действие тарифов страховых взносов было пролонгировано по 2017 г. включительно.

И тем не менее, несмотря на позитивные сдвиги, главной причиной, препятствующей радикальному решению проблем социального страхования в стране, остается низкий уровень заработной платы , который в значительной мере снижает экономическую целесообразность перераспределения доходов путем социального страхования, занижая роль страховых социальных трансфертов на макроуровне. Фактор неадекватного государственного регулирования социального страхования и принудительного занижения коэффициентов замещения трудового дохода приводит к снижению эффективности социальных выплат на индивидуальном уровне, когда мера компенсации риска тем ниже, чем выше заработок и степень участия застрахованного в финансировании системы.

Таким образом, на основе анализа реформ с уверенностью можно утверждать, что на эффективности социального страхования в России негативно сказываются два основных фактора: 1) экономический – низкий уровень совокупной и индивидуальной заработной платы как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП; 2) социальный – переложение государством на систему социального страхования не свойственных ей функций всеобщего социального обеспечения.

Знаковым событием в становлении новой системы социальных гарантий, серьезно подорвавшим авторитет власти и вызвавшим стихийные беспорядки в стране, стала замена натуральных льгот денежными выплатами.

Система льгот возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением сравнительно немногочисленных категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной. В 1980– 1990-е гг. количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратились в систему социальной поддержки населения в условиях гиперинфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило половину населения. Считалось, что наличие льгот серьезно сдерживало проведение реформ в сфере транспорта, ЖКХ и естественных монополий, поскольку оставалось неясным, кто и как будет оплачивать льготы, которые от лица государства предоставлялись населению в натуральном виде различными субъектами хозяйственной деятельности.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».