Сергей Братановский - Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

На смену Федеральному закон от 10 апреля 2000 г. № 51–ФЗ пришла Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы 80 80 См.: «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы». Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 2. ст. 186 . Она обозначила новые трудности в поэтапной реализации положений Конституции РФ и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1, выражавшиеся в замедлении роста доли детей дошкольного возраста, обучающихся по программам предшкольного образования, сохранении перегрузки детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, переносе срока создания системы непрерывного профессионального образования в стране, неполное следование положениям Болонской и Копенгагенской деклараций, усиление деградации материальной инфраструктуры образования, отток профессиональных кадров из отрасли, отсутствие востребованности отдельных направлений высшего образования и т.д.

Для решения этих проблем разработчики Программы применили программно-целевой метод в сочетании с апробированными методиками государственного управления. В результате такого подхода был сформирован новый на тот период механизм взаимодействия общественных формаций, ориентированный на:

– внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования, для обеспечения адекватной реакции системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества и государства;

– выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально- технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования в интересах государства, общества и личности;

– внедрение моделей государственно- общественного управления образовательными учреждениями в целях развития институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;

– повышение эффективности институционального управления при изменении организационно- правовых форм деятельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреждений, усиления их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения результативности финансирования сферы образования;

– организацию сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образования, совершенствования информационного обмена и распространения эффективных решений.

Анализируя динамику воздействия целевых программ на процесс получения образования в России (2000–2010 гг. – прим. авт.) М. О. Мухудадаев отмечает, что благодаря осуществленным в запланированные сроки целенаправленным мероприятиям государству в целом удалось укрепить единство культурного и образовательного пространства. В среднем на 60 % повышено денежное содержание учителей, преподавателей и иных работников бюджетных образовательных учреждений, на 80 % завершена модернизация объектов образования. Предотвращен бесконтрольный рост коммерческих школ и ВУЗов, занятых продажей знаний и подтверждающих их документов, разорван порочный круг отношений, связанных с дискредитацией среднего профессионального образования. Стимулирование научных исследований вышло на мировой уровень 81 81 См.: Мухудадаев М.О. Указ соч. С. 293 . Также добавим, что положительный эффект от практического внедрения программно-целевого метода способствовал корректировке в соответствие с современными требованиями отдельных направлений образовательной политики. В процессе реализации директив отмеченных нормативных актов в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» внесено большое количество существенных изменений, касающихся организации работы студенческих отрядов, компенсаций за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, учреждения муниципальных высших учебных заведений, предоставления преимущественного права поступления в федеральные государственные образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, для имеющих спортивные достижения лиц и т.д. 82 82 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании». Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 148-ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3585; «О внесении изменений в статью 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 329–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 52 (ч. I). ст. 6405; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6236; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 313–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49. Ст. 6074

Однако, действующая редакция ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», определяющая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, не рассматривает Федеральную программу развития образования в качестве организационной основы государственной политики в исследуемой сфере. Также следует отметить, что Закон вообще не содержит каких-либо положений, связанных с организационными основами такой политики и не предлагает механизмов по поэтапному воплощению в реальность многочисленных инновационных статей. Не вносит ясности формулировка п. 4 ч.1 ст. 6, согласно которой к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится «разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования». Законодатель не дает разъяснений относительно того, какие могут быть или должны быть эти программы (глобальные, определяющие развитие всей системы образования, либо посвященные отдельным ее отраслям, либо отстающим в развитии регионам), не определяет конкретные органы, уполномоченные их утверждать, а также возможные сроки их реализации. Но, на наш взгляд, главное упущение в том, что в исследуемом Законе не закреплена норма, связанная с тем, что подобные программы должны приниматься в обязательном порядке, последующие программные мероприятия должны основываться на результатах, достигнутых в ходе реализации предыдущих. Из содержания указанной статьи невозможно сделать однозначный вывод о том, является ли разработка и утверждение таких программ правом или обязанностью федеральных органов управления образованием.