Дмитрий Наумов - Право государственной и муниципальной собственности

Публично-правовое образование является особым, самостоятельным субъектом права собственности наряду с физическими и юридическими лицами. Особенностью правового положения субъектов публичной собственности является:

– наличие властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;

– осуществление права собственности в публичных (общественных) интересах.

В настоящее время в действующем законодательстве и теории гражданского права господствует принцип, согласно которому в собственности публично-правовых образований может находится только имущество, необходимое для выполнения публичных функций [70].

В целях реализации указанного принципа в федеральных законах прямо установлены перечни объектов, которые могут находиться в федеральной собственности [11], в собственности субъектов Российской Федерации [25] и муниципальной собственности [26].

Например, согласно такого перечня в федеральной собственности может находиться:

– имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

– имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;

– имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений [11].

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном специальным законом [4]. В связи с отсутствием такого закона формально сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года №3020—1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [28].

Также следует учитывать, что совместное ведение вопросами собственности, в т.ч. совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами [1], не предполагает установление общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены данные объекты, а означает решение вопросов отнесения государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъекта Российской Федерации.

Кроме федеральной собственности и собственности субъекта Российской Федерации, к государственной собственности относятся также земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований [4].

Под такой государственной собственностью на землю [7] подразумеваются земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена [10] или на которые не зарегистрировано право собственности в силу различных обстоятельств.

Такие положения ГК РФ и Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) закрепляют презумпцию права государственной собственности на землю. Гражданское законодательство, не ограничиваясь землей, распространяет эту презумпцию и на другие природные ресурсы [68]. Действующее законодательство не предусматривает права частной собственности на леса [8] и участки недр [17], в муниципальной и частной собственности не могут быть водные объекты, кроме обособленных [3].

В государственной собственности могут находиться любые виды имущества, в т.ч. вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте [4]. Например, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности такие земельные участки, как земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, земельные участки из состава земель лесного фонда и земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности [7].

Таким образом, круг объектов права публичной собственности шире, чем круг объектов права частной собственности. В гражданско-правовой доктрине такое имущество принято называть имуществом, составляющим исключительную собственность государства. Такое имущество находиться в исключительном обладании государства и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд.

Объекты исключительной государственной собственности функционируют в особом правовом режиме. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Например, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, которые относятся к культурным ценностям, они подлежат передаче в государственную собственность [4].

При этом указанные положения не относятся к муниципальной собственности, субъекты которой могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут стать собственниками вещей, изъятых из оборота. В этом проявляется различие правового режима двух видов публичной собственности – государственной и муниципальной.

К числу вещей, составляющих объекты исключительной государственной собственности, по действующему законодательству относятся недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения, имущество государственной казны, имущество Вооруженных Сил, объекты оборонного значения, объекты ядерной энергетики, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений, другие объекты и имущество.