Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Народное представительство в сфере местного управления имеет в Западной Европе глубокие корни. Оно создалось и выросло там на почве борьбы автономных городов и сословий с королевской властью – борьбы за свои прерогативы и привилегии. Там самоуправление в глазах народа всегда было дорогое ему право, а не тяжелая обязанность – право, которого население добивалось последовательно и постепенно путем скрытой борьбы и открытых революций. Французские провинциальные собрания при Людовике XVI имеют уже совершенно иной смысл, чем азиатское или средневековое местное самоуправление – это уже прямые предшественники правления либерально-конституционного и отмены правления самодержавного и сопряженного с ним административного строя; они имеют прямую связь с учреждениями, созданными национальным собранием 1789–1791 гг., организовавшим самоуправление, как местное, так и государственное, по конституции 1791 г. Учреждения эти произвели огромное впечатление на всю Европу, в том числе и на Германию, где реформа Штейна и прусские провинциальные собрания 1822 г., весьма сходные с нашими земствами, служат прямым их отражением.

Ничего подобного наша история не знает. «Русскому государству не только не приходилось бороться с правами и привилегиями частных лиц и общественных групп, но оно само старалось вызвать эти общественные группы к существованию и деятельности, с тем, чтобы воспользоваться этою деятельностью для своих общественных целей. Только в самое последнее время русские общественные группы стали проявлять признаки внутренней жизни и обнаруживать склонность к самодеятельности, и в то же время стало слабеть доверие к ним центральной власти» [59]. Учреждения и Царского, и Императорского периода, который по внешней своей форме напоминают несколько о самоуправлении, в действительности ни в какой мере не отвечали понятию этого последнего; они были лишь государственным тяглом, в которое впрягала центральная власть те или другие классы народа, и в этом тягле население всегда видело не право, которое оно должно охранять и отстаивать, а повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялось. Даже тогда, когда Императоры, под влиянием форм западноевропейской жизни, сами пытались пересадить начала самоуправления на русскую почву (магистраты Императора Петра I, сословные учреждения Императрицы Екатерины II), население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, на который его направляли. Искусственно создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации. Взгляд на самоуправление, как на государственное тягло, систематическое уклонение от этой тяжкой обязанности, преследование узко сословных интересов и отсутствие всякого стремления к участию в государственном управлении, не только центральном, но и местном – вот те составные элементы, из которых слагаются усматриваемые запискою «психологические основания общинного начала, издревле свойственного русскому народу». Записка справедливо замечает, что самоуправление на нашей исторической почве никогда не имело политического значения (стр. 37). Нельзя не согласиться, что до половины XIX столетия, до возникновения всесословного земства, политический элемент безусловно отсутствовал в наших учреждениях, основанных на выборном начале, но осуществляли ли эти учреждения по существу своему идею самоуправления в ее современном, техническом значении? С полною уверенностью можно дать ответ отрицательный. Во всех них был один только признак самоуправления – выборное начало; но не было другого, притом самого существенного – самостоятельной деятельности населения в делах хозяйства и администрации, без которой, как признает и сама записка Министра (стр. 29), немыслимо самоуправление.

«Многие думают», говорит Головачев, «что начало нашего самоуправления следует считать с учреждения дворянских и городских выборов. Но это только показывает, какие смутные понятия существуют у нас о централизации и самоуправлении. Правом выборов местным обществам не предоставлялось никакого права распоряжения каким бы то ни было делом, от них требовалось указание тех лиц, которым губернская администрация могла вверить известную долю власти. Затем эти лица делались такими же органами центральной власти, как и непосредственно ею назначенные. Вся власть административная, хозяйственная, полицейская и отчасти судебная сосредоточивалась в руках губернатора и состоявшего при нем, в виде совета, губернского правления. Таким образом, несмотря на выборное начало, у нас не существовало и тени самоуправления» [60].

И действительно, если, оставляя в стороне все построения славянофилов, обратиться к подлинной истории, то станет довольно ясно, что до реформ Императора Александра II у нас [61]не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но даже и для развитая местного узкосословного самоуправления.

Огромная масса крестьянского населения до половины настоящего столетия находилась в крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления.

Самостоятельного городского населения у нас не существовало, так как городское торгово-промышленное сословие развито было очень слабо. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый военный элемент [62].

Необходимо также иметь в виду, что до реформ Императрицы Екатерины II все городское население было привлечено к государственному тяглу и прикреплено к земству. В видах правильного отбывания повинности не только переход между городом и селом, но даже переходы посадского населения из города в город строго запрещались.

Когда жалованной грамотой Императрица Екатерина II раскрепостила это сословие и попыталась сообщить ему те элементы самостоятельности, которых не выработала русская история, то эта попытка не увенчалась успехом. Городское сословие облечено было в формы средневековой европейской свободы, поделено на гильдии и цехи, но в результате такое корпоративное его устройство оказалось мертвой буквой. На службу в новых учреждениях горожане продолжали смотреть как на государственное тягло и старались по возможности от нее уклониться. «За стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают», писала Великая Императрица в одном из своих указов (П. С. З. № 14079). В дальнейшей политической истории нашей развитие самостоятельности городского сословия едва ли входило в виды и намерения Правительства, и вся история городского управления вплоть до реформы его Императором Александром II есть лучшее опровержение высказанных в записке Министра положений. «Городским учреждениям», говорит проф. Дитятин, «не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии… Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же, забывших ео ipso об избравшем их обществе и его интересах. Направляемые так сверху законодательством городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил» [63].