Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Записка Министра Внутренних Дел отвечает на этот вопрос, по-видимому, отрицательно; она полагает, что система управления местного вообще не стоит в связи с системой правления верховного и что, в частности, самоуправление, как одна из форм управления местного, не противоречит самодержавному строю государства.

Записка утверждает, что мнение, будто местное самоуправление осуществляет собою конституционный принцип на местах, основано на «смешении понятий», так как народное представительство и местное самоуправление разнятся между собой не количественно, не степенью развития одного и того же начала или объемом отправляемых задач, а качественно – существом их деятельности и свойством представляемой им власти; первое относится к области правления верховного, второе – к области управления подзаконного. Наука, говорит записка, «в лице крайних даже представителей государственной теории самоуправления, отрицает возможность отождествления понятий народного представительства и местного самоуправления». В подтверждение высказанной мысли, записка ссылается на авторитет кн. Васильчикова, который находил, что «формы правления независимы от форм управления», и приводит выписку из того места сочинения проф. Чичерина [9], в котором профессор доказывает, что самоуправление составляет необходимое восполнение неограниченной монархии и что, только допуская широкую систему его, эта последняя может удовлетворять местным потребностям.

По поводу этих рассуждений прежде всего необходимо заметить, что это мнимое смешение понятий произошло, главным образом, от неточной передачи высказанного мною положения. Едва ли нужно ссылаться на авторитет представителей государственной теории самоуправления в частности, дабы доказывать, что местное самоуправление еще не есть конституция и что управление местное и управление верховное не одно и то же. Эта истина вполне ясна, и против нее нет возражений в моей записке. Последняя не отождествляет местного управления с управлением верховным, а указывает только, что конституция, как самоуправление верховное и земское самоуправление, как система управления местного, основаны на одном и том же принципе народовластия, т. е. на участии общества в государственном управлении (первая – в верховном, вторая – в местном); затем моя записка доказывает, что система управления верховного тесно связана с системой управления местного, что построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого.

Можно спорить, насколько данная система местного управления отвечает той или другой форме правления верховного; но едва ли может подлежать сомнению, что не каждая система первого отвечает всякой форме второго и что построение их на одинаковом начале составляет одно из существеннейших условий устойчивости данной формы правления. Нельзя, например, в аристократическом государстве строить систему местного управления на началах всесословных, на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов (с цензом или без ценза); нельзя в федеративной республике применять начала централизации и т. п. «Государственная администрация», говорит проф. Градовский, «со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. п. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть – это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения осуществления разных целей, они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством» [10]. «Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных. Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи местности, имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому разрешению вопросов» [11].

Что же касается вышеуказанного мнения кн. Васильчикова, на которое ссылается записка Министра Внутренних Дел, то мнение это едва ли может считаться таким бесспорным, каким, по-видимому, признает его эта последняя. Князь Васильчиков в своем сочинении, написанном еще в 1869 г., является довольно ярким представителем общественной теории самоуправления, теории, почти отвергнутой уже в настоящее время наукой, отвергаемой и самою запискою Министра Внутренних Дел (прим. на стр. 1). Прекрасный критический разбор высказанного кн. Васильчиковым положения, с указанием всей несостоятельности попытки разграничить интересы местности от интересов государственных, сделан проф. Градовским (Начала Русского Государственного Права, т. III, с. 26 и след.). Не повторяя доводов покойного профессора, – авторитет которого, судя по ссылкам на его сочинения, имеющимся в записке Министра, вполне ею признается, – я, со своей стороны, могу лишь указать, что сам кн. Васильчиков приходит к тому же самому выводу, к которому клонятся все мои доводы, т. е. что правильное развитие начал самоуправления неизбежно приведет к конституционному строю государства. «Справедливо и верно», говорит он, «что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству и, как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так и отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания» [12].

Если затем обратиться к сочинениям профессора Чичерина и взять не отдельную из них выдержку, а проследить общий ход их рассуждений, то едва ли и в них не найдется подтверждение той мысли, что система местного управления тесно связана с политическим устройством государства, что ручьи самоуправления в своем течении неизбежно сольются в море общего народного представительства [13].