Макс Вебер - Политические работы 1895–1919

Далее, определенная самостоятельность имперской политики по отношению к Пруссии существует уже потому, что империя располагает самостоятельным чиновничьим аппаратом. Нельзя сказать, что имперские ведомства формируются просто за счет принятия прусских чиновников. Правда, своеобразная слабость имперской бюрократии коренится в том, что большинство центральных инстанций империи и, в первую очередь, до сих пор бывшая политически важнейшей — имперское ведомство внутренних дел — в отличие от любого министерства внутренних дел отдельного германского государства не является вышестоящей по отношению к собственному чиновничеству, распределенному по конкретной территории и наделенному правом принуждения. Имперская бюрократия нашла опору собственной независимости от Пруссии в Рейхстаге. Вследствие этого для имперской бюрократии важную роль играет иной партийный состав Рейхстага по сравнению с прусским ландтагом: значение патронажа Центра для комплектования Рейхстага оказалось довольно существенным. Однако мы не станем здесь вдаваться в подробности этой проблемы имперского административного аппарата в целом, но поговорим лишь о способе формирования его воли при принятии законов и общих административных распоряжений, находящихся в компетенции Бундесрата.

Как правило, проекты для обсуждения в Бундесрате разрабатываются в имперских ведомствах. Затем посредством переговоров с прусскими министерствами вербуются необходимые голоса Пруссии. После не всегда легкого достижения соглашения с помощью компромисса или приспособления к прусским желаниям обыкновенно происходит еще и дискуссия с Баварией по поводу завершенного законопроекта. Все остальные союзные государства, как правило, ставятся перед свершившимся фактом представления законопроекта в Бундесрате. Чтобы при таких обстоятельствах легче было заполучить прусские голоса, до сих пор некоторые из важнейших имперских статс–секретарей регулярно назначались в то же время прусскими министрами без портфеля. В случаях с постановлениями, важными для политики высокого уровня и поэтому представляемыми на голосование прусского государственного министерства, это могло оказать влияние и на внутриполитические отношения Пруссии. Так, согласно, насколько мне известно, до сих пор не опровергнутым известиям из газет, принятие того королевского кабинетского указа, в котором было обещано всеобщее равное избирательное право, прошло с большинством лишь в один голос и лишь благодаря тому, что помимо рейхсканцлера за него проголосовали два имперских статс–секретаря, являвшихся по совместительству прусскими министрами. С другой стороны, по до сих пор строго соблюдавшемуся правилу все статс–секретари — прусские уполномоченные в Бундесрате. Но ведь то же касается и прусских государственных министров, включая, прежде всего, военного министра, функционирующего политически в качестве имперского органа, а с правовой точки зрения — в качестве прусского чиновника, который, не будучи уполномоченным в Бундесрате, вообще не был бы в состоянии представлять свое ведомство в Рейхстаге по праву руководителя собственного ведомства. Разумеется, военный министр совершенно так же, как и рейхсканцлер, в своей ответственности перед Рейхстагом всегда доходит лишь до тех пределов, какие ему с необходимостью навязывает политическая ситуация. При этом в качестве средства обеспечить себе значительную бесконтрольность военный министр располагает императорской «командной властью» (понятие с неопределенным значением) как прерогативой, неприкосновенной для парламента, и эта командная власть позволяет покрывать все, что ускользает из–под парламентского контроля.

Результат прежде всего таков, что прусская внутренняя политика остается без влияния со стороны империи, если только в исключительных случаях соображения политики высокого уровня не способствуют этому влиянию. В гегемонистской политике Пруссии на общеимперском уровне имеет место взаимовлияние: находящееся под влиянием Рейхстага бюрократическое имперское правительство как в личном, так и в деловом отношении воздействует на находящееся под влиянием ландтага правительство Пруссии. В соответствии с этим, если перевешивают инстанции имперского правительства, находящиеся под давлением Рейхстага, то позиции имперской политики государства–гегемона определяются имперскими органами; если же перевешивает правительство Пруссии, находящееся под давлением прусского ландтага, то, наоборот, империя приобретает «великопрусский» курс. Однако же внутренняя структура империи и ее отдельных государств заботятся о том, чтобы, в общем, перевешивала эта последняя ориентация — великопрусский характер имперского управления. Чьи же интересы этому способствуют?

Отдельные государства, кроме ганзейских городов, представляют собой монархии с бюрократией, непрерывно растущей по значению и вышколенности. До основания империи многие из них прошли достаточно далеко по пути к парламентскому правительству и управлению. Сплошь и рядом — с удовлетворительными результатами. Во всяком случае, ввиду тогдашних событий в высшей степени смешно, когда литераторы утверждают, будто эта система правления является импортированным в Германию и чуждым Германии продуктом и будто бы она у нас пока не подтвердила себя на деле. Основание империи изменило ситуацию. Как при дворах, так и в бюрократиях отдельных государств напрашивалась мысль: видеть в империи, прежде всего, страховое общество для поддержания собственного положения; воспринимать троны как гарантированные империей «теплые местечки», а отношения с Пруссией — как опору для бесконтрольного господства чиновников и в прочих отдельных государствах. Сколь подчеркнуто редко Бисмарк использовал Рейхстаг в качестве средства давления на строптивые правительства отдельных государств, столь же сильно он, с другой стороны, эксплуатировал только что упомянутую тенденцию дворов и чиновничьих корпораций отдельных государств, чтобы выглядеть их покровителем. Последствия этой традиции проявляются по сей день. Ибо династически–бюрократическое обеспечение теплых местечек, на практике выражаясь в гарантии значительной бесконтрольности, было и является тем, что крылось и кроется в Германии за лозунгом «защиты федерализма». И, кроме того, бесконтрольность — в первую очередь, в управлении отдельными государствами. Очень скоро после основания империи бюрократия отдельных государств всеми силами стала упразднять контроль над собой со стороны парламентов отдельных государств в пользу бесконтрольного правления «в силу прерогативы территориального суверенитета», в чем можно легко убедиться из их внутриполитического развития, начиная с семидесятых годов. В результате значение, а с ним — и интеллектуальный уровень парламентов отдельных государств, по большей части понизились так же, как и у Рейхстага. А вот поведение бюрократии отдельных государств касательно внутрипрусских отношений, как и наоборот, поведение Пруссии касательно бюрократии отдельных государств, объясняется соображениями взаимной страховки. В отдельных государствах в последние двадцать лет началась постепенная демократизация избирательных прав. Но при этом в неприкосновенности осталось бесконтрольное положение бюрократии. Бюрократия находила свою внутреннюю опору в политических отношениях в Пруссии и во влиянии Пруссии на империю. И, прежде всего, бюрократия отдельных государств с громадным опасением относилась к возможности исчезновения прусского трехклассного избирательного права. Ибо казалось: как хорошо, что там, в Берлине, припасена большая консервативная дубинка на случай грядущей угрозы, исходящей от парламентов отдельных государств по отношению к бесконтрольности чиновников, и что эта дубинка позаботится о том, чтобы с могуществом бюрократии не могло произойти ничего серьезного. С другой же стороны, прусская партийно–консервативная бюрократия, а вместе с ней — и интересы прусского привилегированного избирательного права, позволяли бюрократиям отдельных государств без волнений слегка «поиграть в демократию» при условии, что не только не будет допущено ни малейшей попытки посягнуть на невероятную с точки зрения империи внутриполитическую структуру Пруссии, но и бюрократия отдельных государств, за исключением, пожалуй, баварского правительства, еще и откажется от всякого эффективного участия в имперских властных структурах, т. е. прусская бюрократия, в сущности, диктовала империи великопрусский курс. Именно этим определялось все своеобразие ведения дел в Бундесрате, и этот молчаливый компромисс надо постоянно иметь в виду, чтобы понимать, что до сих пор означал «федерализм» и какие интересы за ним стояли.