Сергей Боголюбов - Экологическое право

Представляет интерес возложение на предпринимателей обязанности представлять в любое время компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства и окружающей среды [74] См.: Вылегжанина Е. Е. Сохранение биосферы и международная ответственность. М., 1993. .

В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях-загрязнителях и происшествиях на них, о состоянии территорий, причинах аварий, об опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры регулирования экологической обстановки, порядок осуществления контроля, конкретные ограничения. Поощряется сотрудничество государств в принятии совместных мер по предупреждению и преодолению кризисных ситуаций, извещению друг друга о залповых выбросах, обмену передовой технологией наблюдения и экологического контроля.

Некоторые ориентиры может дать практика Мирового банка. Его природоохранная деятельность началась с финансирования в середине 80-х гг. многочисленных проектов, содержащих природоохранный элемент, или преследующих чисто природоохранные цели — восстановление лесов, контроль за загрязнениями. Практика быстро показала неэффективность одномерного подхода, недостаточность финансирования разовых проектов, необходимость оказания более масштабной и последовательной финансовой помощи деградирующим территориям. Природоохранная деятельность Банка подверглась переосмыслению, была сформулирована новая экологическая концепция.

Ключевые идеи новых подходов заключаются в том, что из-за сложности экологических проблем традиционное решение их, основанное на отдельных проектах, «вливаниях», неэффективно — нужен макроэкономический уровень [75] См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. .

К 1993 г. значительное число стран завершило разработку с помощью Банка национальных планов действий по сохранению природной среды (Албания, Египет, Гондурас). С помощью Мирового банка осуществляется составление масштабных национальных экологических планов для Боливии, Бурунди, Индии, Китая, Непала, Пакистана, в перспективе — для Болгарии, Польши, Туниса и некоторых других государств. Подготавливая рекомендации, Банк стремится выявить коренные причины, экономические и социальные факторы неблагополучия территорий, состояние хозяйственной деятельности, выработать алгоритм действий применительно к каждому конкретному случаю, задействовать организационные, правовые, экономические инструменты, обеспечить комплексность подхода, пересматривать роль и место отдельных регионов в национальной экономике, содействовать созданию социальных, юридических, экономических условий выхода из неблагополучной экологической ситуации. Анализируя, например, деградацию природных ресурсов в ряде латиноамериканских стран, Банк сделал вывод о непосредственной взаимосвязи этого процесса и сосредоточения земельных латифундий в руках немногих собственников — в этих условиях одной из предпосылок экологического оздоровления становится перераспределение земельной собственности, т. е. земельная реформа.

Опыт оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий: снижения загрязнения удалось добиться через перепрофилирование и приостановку предприятий-загрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде жизнеобитания.

Во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности вблизи атомных электростанций. Положительный опыт привлечения федеральных ресурсов накоплен при облагораживании природной среды, окружающей Великие озера — территории, находящейся между США и Канадой: здесь поучителен и пример объединения двух крупных стран, и максимальное использование национальных мер административного и уголовного характера, и координация органов местного самоуправления, осуществляемая через регулярные встречи уполномоченных от представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления. Иные масштабы стран и загрязненных территорий не потребовали принятия в зарубежных государствах законов о зонах экологического бедствия, предполагая использование имеющихся материальных ресурсов и правовых средств для преодоления тревожной ситуации; если чрезвычайные меры национального масштаба и принимались, то применительно к природному ресурсу, а не к территории.

В ряде экологических масштабных зарубежных проектов оказывается полезной категоризация экологических проблем по степени остроты и важности — по «коричневому» и «зеленому» спискам: в «коричневый» список вносятся проблемы, требующие первоочередного внимания и решения (закрытие цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной медицинской помощи, дезактивация местности); в «зеленый» включаются вопросы управления устойчивым развитием природопользования, снижение деградации ресурсов, их воспроизводство.

Ответственность за чрезвычайную ситуацию

Одним из наиболее сложных вопросов преодоления экологического кризиса является вопрос ответственности, во-первых, за содеянное, за доведение до кризисного состояния и, во-вторых, за экологические правонарушения в условиях чрезвычайной ситуации. В условиях рыночной экономики важный аспект имеет материальная ответственность. Распространено мнение о невозможности привлечения к материальной ответственности предприятий, деятельность которых длительное время приводила к необратимой деградации окружающей природной среды, поскольку-де хозяйственная система региона работает в комплексе, без отрыва отдельных предприятий друг от друга, формируется десятилетиями, а то и столетиями, программируется не один день. Кроме того, закон об ответственности не может иметь обратной силы.

Материальная ответственность должна наступать за конкретное загрязнение конкретным предприятием с причинением конкретного ущерба, и не в масштабе какой-либо территории, а по принципу «загрязнитель платит». Если на территории оказалось достаточно много загрязнителей, то и больше оказывается предъявленных исков к предприятиям: но это не потому, что территории придан особый статус, а потому, что кумулятивная роль загрязнителей оказалась больше, чем на других территориях. Нередко граждане зарубежных стран, оказавшиеся в наихудшем экологическом положении, объединяются для противостояния монстрам-загрязнителям. Количество предъявляемых к загрязнителям исков не так велико: в США их около сотни-двух, большинство их не выигрывается, но выигранные могут приводить к банкротству предприятий и сам институт иска в связи с загрязнением служит сильным профилактическим средством для предпринимателей. [76] См.: Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.