Алексей Миронов - Управление лесохозяйственной деятельностью

Для привлечения частного сектора к эксплуатации лесов уже век назад Канада перешла «к разрешительному порядку пользования лесами на основе лицензионных договоров, названных концессионными, при сохранении общественной собственности на леса» [81, с. 333], в которых по условиям соглашений выделяется две наиболее распространённые, хотя в последующем и сближающиеся, формы. Это – соглашение об управлении лесами и лицензии на объём заготовки.

Первая форма соглашений заключается с производителями основной лесопродукции (целлюлозы, бумаги и др.) на максимальный срок – до 25 лет (достаточный для окупаемости инвестиций), предусматривает долгосрочную аренду лесных земель с правом продления после выполнения условий соглашения.

Территория, входящая в соглашение, управляется на основе принципа постоянства пользования с утвержденным годичным объемом рубки. При этом соглашения предусматривают объединение лесного хозяйства и лесозаготовок, обеспечивая рубки и восстановление лесов, строительство лесных дорог, защиту, противопожарные и другие лесоводческие мероприятия при обязательном контроле со стороны лесной службы. Арендаторы берут на себя функции управления лесами, включая инвентаризацию и составление планов, которые рассматриваются и утверждаются Государственной лесной службой. За пользование ресурсами арендатор выплачивает попённую плату.

Через каждые пять лет выполнение соглашения проверяется независимой службой на предмет возможности продления и внесения тех изменений, которые могут диктоваться внешними условиями. Государственная лесная служба, на основе аудита, может приостановить или прекратить действие соглашения с лесопользователем.

Другая форма – «лицензии на объём заготовки древесины» не предусматривает столь широкого набора обязательств по ведению лесного хозяйства, как в вышеуказанных «соглашениях по управлению». Эти лицензии заключаются на более короткий срок, чаще всего на 1–3 года, но могут продлеваться и в общей совокупности достигать и длительных периодов (10–20 лет). Эта форма соглашений позволяет лесной службе при необходимости прекратить продление, не связывая себя судебными тяжбами.

Одним из существенных недостатков арендных отношений в Канаде является ограничение конкуренции для арендатора, что имеет ряд негативных сторон, влияющих, прежде всего, на уровень платы за лес на корню, так как максимальная величина её может быть достигнута только на торгах в условиях конкуренции. Ограничения конкуренции отражаются и на уровне лесной промышленности, с учётом того, что никто не подталкивает к её совершенствованию.

Такая ситуация объясняется заинтересованностью провинций в привлечении частного капитала для развития промышленности и их вынужденным стимулированием предпринимателей, чтобы добиваться в ходе переговоров допустимых компромиссов. Один из стимулов – длительные сроки аренды, которые защищают арендатора в пользовании древесиной от других конкурентов. К тому же провинции не располагают средствами для управления лесами и поэтому вынуждены перекладывать эти расходы на арендаторов.

Вторым крупным недостатком аренды считается отсутствие заинтересованности арендатора в инвестициях для лесного хозяйства, то есть в улучшении лесов, в повышении их продуктивности, так как в связи с длительным сроком выращивания лесов они не рассчитывают на получение ожидаемого отдалённого эффекта. Кстати, этот недостаток свойствен не только арендатору, но и вообще частным предпринимателям в условиях рыночной экономики, заинтересованным в быстром и высокорентабельном возврате инвестиций.

Тем не менее в лесах, принадлежащих самим компаниям, уровень затрат на ведение лесного хозяйства в среднем в 4 раза выше, чем в арендованных лесах. Вот почему канадцы озабочены тем, что леса вторых генераций вряд ли будут лучше первых. Канадская сторона так и не нашла надёжных мер, стимулирующих заинтересованность арендаторов в увеличении инвестиций в лесное хозяйство. Этому не помогли ни уменьшение попённой платы, ни даже её отмена в отдельных случаях.

Третий существенный недостаток, усиливающийся со временем, это незаинтересованность предпринимателей в многоцелевом использовании лесов, тем более в сохранении биоразнообразия. Наоборот, нерыночные услуги ограничивают прибыли промышленных производств. Рыночная экономика, как известно, также не реагирует положительно на нерыночные ресурсы и услуги леса, она лишь вынуждена с ними считаться, если нарушения ограничений приводит к санкциям или, напротив, их выполнение компенсируется значительными дотациями. Между тем возрастающая волна выступлений общественности в защиту природы и биоразнообразия создаёт трудности и для арендаторов, и для государственных органов в нахождении допустимых компромиссов.

Исходя из отмеченных недостатков, канадские специалисты приходят к выводу, что имеющиеся формы арендных соглашений не дают возможности использовать леса, управлять ими надлежащим образом и не отвечают целям и задачам современной лесной политики, в которой преобладают социальные, экологические и культурные цели.

Подобные проблемы в управлении лесным хозяйством и лесопользованием имеются и в США [66, 81], в которых, в отличие от Канады, доминирует частное лесовладение – почти 70 % всей площади лесов, из которых около 55 % приходится на мелкие частные леса (называемые неиндустриальными лесами). Примерно 14 % лесных земель находятся во владении компаний лесной промышленности.

Управление общественными лесными землями регулируется Конституцией США и федеральными законами. Управление частными лесными землями попадает в основном под действие законов штатов.

За 200 лет освоения своих лесов США пережили сложную историю, которая отражена наглядно не только в специальной и публицистической литературе, но и в эволюции права на землю и лесопользование. На начальном этапе становления США законы способствовали переводу земель и ресурсов из общественных ресурсов в частную собственность – для стимулирования экономического роста и развития. Эта задача на первых порах успешно выполнялась, но оборотной её стороной стало истощение земель, лесов и деградация окружающей среды. Первой реакцией на эти отрицательные последствия явилось выделение национальных земель и лесов (их сейчас около 30 %), в том числе за счёт выкупа частных, для создания в первую очередь лесных заповедников, чтобы спасти уголки природы для других поколений. Первые такие леса начали появляться в 1891 году.

В 1905 году была создана Федеральная лесная служба, которой поручалось управление лесами, обеспечение их финансирования и право распоряжения доходами, получаемыми от этих лесов. За последние 100 лет сущность управления национальными лесами эволюционировала от акцента на поселениях и развитии пограничных районов к управлению лесами на принципах ННПЛ, защите окружающей среды и управлению ландшафтом, вплоть до исчерпывающего планирования всех ресурсов леса.