Кирилл Соловьев - Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом «зазеркалье». Его отцом-основателем был М. М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г. П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была „инобытием“ дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России… Попович Сперанский положил конец… дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе».

В этом кратком очерке нельзя осветить все стороны жизни российской бюрократии рубежа XIX – начала XX в. Об этом много написано и отечественными, и зарубежными исследователями. Однако несмотря на все это, в общественном сознании продолжают бытовать мифы, уже давно опровергнутые в науке. Так, до сих пор господствуют представления, что Российская империя страдала от многочисленности чиновников, которые будто бы паразитировали на всем прочем населении страны. Такая позиция вполне понятна: и в XIX столетии некоторые видные сановники были уверены в избыточности имевшихся в стране управленцев. Сам Николай I утверждал, что в России чиновников «более, чем требуется для успеха службы» [7] Видимо, это довольно стереотипное восприятие проблемы в Новое время, когда профессиональная бюрократия складывается как единая корпорация. Так, во Франции начала XVII в. существовало убеждение, что чиновники в этой стране «кишели, как саранча в Египте». В Англии жаловались на «деспотизм», установившийся в ходе правления Генриха VIII. Он тоже будто бы проявлялся во всевластии бюрократии. Наконец, Петр I видел проблему в многочисленности чиновничества при том, что в его царствование их было всего 2739 человек на приблизительно 10 млн населения России. .

В действительности это было не так. Россия скорее страдала от дефицита квалифицированных бюрократов. С формальной точки зрения, численность чиновничества на протяжении XIX в. неуклонно росла. В 1763 г. было 5614 чиновников, в 1847 г. – 96 500, в 1857 г. – 122 300, в 1897 г. – 145 200, в 1905 г. – 181 500 [8] В некоторых случаях указывается большая численность бюрократии: например, 252 870 человек. Однако в данном случае в бюрократию включены и общественные служащие. Впрочем, некоторые авторы приводят цифры, заметно отличающиеся от указанных. Н. А. Рубакин, пользуясь переписью 1897 г., насчитал на государственной и общественной службе 949 тыс. чел. (из них 523 тыс. мужчин и 426 тыс. женщин). При этом, определяя численность групп населения по роду занятий, он отнес к административной, полицейской и судебной деятельности более 225 тыс. чел. Всего же чиновников в России, по его оценке, было около 435 тыс. чел. П. А. Зайончковский предложил расчетную численность бюрократии в 500 тыс. чел. Разночтения во многом обусловлены спецификой источниковой базы, так как сведения о численности бюрократии отсутствуют в материалах Инспекторского отдела С. Е. И. В. Канцелярии, списки же чинов отдельных ведомств не отличаются полнотой. Однако даже если принять за факт, что к концу XIX в. численность российской бюрократии достигла полумиллиона человек, то даже в этом случае уровень бюрократизации России будет заметно уступать западноевропейскому. . При этом очевидно, что абсолютные показатели не позволяют в полной мере оценить ситуацию, учитывая довольно быстрый рост численности подданных российского императора. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчетам современных исследователей С. Величенко и Б. Миронова, в 1847 г. 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 г. – 1,66 чиновника, в 1897 г. – 1,15, в 1915 г. – 1,3. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. Так, в начале XX в. во Франции 7,3 чиновника приходилось на 1000 человек населения страны, в Великобритании этот показатель равнялся 8,2, в Германии – 6,13, в Австро-Венгрии – 5,05. Российская бюрократия уступала в численности европейской, если при анализе количественных параметров исходить из валового национального продукта (ВНП). В начале XX в. во Франции приходилось 8300 чиновников на 1 млрд долларов ВНП, в Великобритании – 6300 чиновников, в Германии – 6400, в Австро-Венгрии – 6300, в России же – 3600. Иными словами, удельный вес бюрократии в России заметно уступал тому, что имело место в ведущих европейских державах. Это было хорошо известно и в конце XIX – начале XX в., что позволило Д. И. Менделееву говорить о «недоуправляемости» империи.

Конечно, любая статистика «обманывает». Чиновничество в России было распределено неравномерно. Как это ни удивительно, больше всего чиновников на душу населения приходилось в Костромской и Вятской губерниях. Видимо, это было связано с необходимостью следить за ссыльнопоселенцами, которых в этих краях было немало. Напротив, меньше всего – в Самаркандской области. Этот показатель в украинских и польских городах уступал тому, что имел место в Центральной России и Закавказье. И наконец, абсолютное большинство чиновников (около 90 %) проживало в городах в стране, где 83 % населения составляли крестьяне. Естественно, максимальная концентрация бюрократии была в столицах, в особенности в Санкт-Петербурге. Такая диспропорция скорее подтверждает точку зрения Менделеева. У раздутого центрального аппарата было явно недостаточно рычагов влияния на положение вещей в провинции.

Ситуация осложнялась еще и тем, что за вторую половину XIX в. Россия сильно и довольно быстро изменилась. В ней усложнились средства коммуникации, появились новые пути передачи информации, сложились новые социальные группы. В начале XX в. подданные российского императора посылали почтовых сообщений в 15 раз больше, чем в 1860-е гг., а число казенных телеграфных сообщений возросло в 54 раза. С одной стороны, это создавало новые механизмы управления страной, с другой – ставило перед властями принципиально новые задачи, с которыми она далеко не всегда справлялась. Неслучайно, что за это же время число дел, поступивших, например, в Министерство юстиции, выросло более чем в 6 раз, что создавало невыносимые трудности российской бюрократии. По мнению современного исследователя Д. Орловского, они были практически неразрешимы. Стремительный рост бумагооборота делал невозможным какой-либо контроль над ним. В итоге форма с неизбежностью подменяла собой содержание.