Коллектив авторов - Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)

– применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.

1. Ст. 1 комментируемого Федерального закона закрепляет сферы действия настоящего Федерального закона и объекты технического регулирования.

Настоящий Федеральный закон имеет три сферы действия:

а) сфера разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам;

б) сфера разработки, принятия, применения и исполнения на добровольной основе требований к продукции, процессам выполнения работ или оказания услуг;

в) сфера оценки соответствия.

В соответствии с положениями настоящего Федерального закона объектами технического регулирования являются:

– продукция;

– процессы (только связанные с продукцией);

– оценка соответствия (в данном случае сфера и объект регулирования совпадают).

Уточнение объектов технического регулирования (процессов) было осуществлено при внесении изменений в комментируемый Федеральный закон [13] Федеральный закон от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗРФ). 2007. № 19. 7 мая. Ст. 2293. . Опыт экспертиз проектов технических регламентов показал, что многие из них были перегружены требованиями, связанными с процессами производства, транспортирования, хранения и т. д. (далее – процессы), не относящимся к безопасности продукции. Подобная ситуация имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, когда требования к безопасности процессов устанавливаются в регламентах безотносительно к продукции, возникают две системные ошибки:

а) как следует из анализа норм Федерального закона, услуги не являются объектами технических регламентов. Но если требования к процессам транспортирования, реализации устанавливаются в технических регламентах не в отношении конкретной продукции, то в таком случае приходится рассматривать эти процессы как соответствующие виды услуг;

б) нормирование в системе технического регулирования имеет универсальный характер в том смысле, что не зависит от страны происхождения, производителя и т. п. Это следует из норм ст. 3 комментируемого Федерального закона, согласно которой техническое регулирование осуществляется, в частности, исходя из принципа единства применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок, а также норм ст. 7, в соответствии с которой технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и/или места происхождения продукции или осуществления процессов. Однако, устанавливая требования к процессам транспортирования, реализации не относительно конкретной продукции, в регламентах приходится делать оговорки, что эти требования относятся только к отечественным хозяйствующим субъектам, что нарушает введенный законом принцип универсальности норм.

Во-вторых, когда требования к безопасности процессов устанавливаются в регламентах не в отношении конкретной продукции, они часто затрагивают смежные отрасли права (трудового, экологического и др.), что ведет к дублированию норм.

В-третьих, проекты технических регламентов оказываются перегруженными излишними нормами, что тоже вряд ли корректно. Возможно, иногда удобно в одном документе сосредоточить все требования, относящиеся к определенным процессам. Но что хорошо для справочного материала, совершенно непригодно для нормативного правового акта, каковым является технический регламент.

Таким образом, объекты технического регулирования (процессы) были сведены только к процессам, связанным с продукцией. Данная формулировка соответствует также требованиям международного права. В частности, Соглашение по ТБТ определяет технический регламент как документ, устанавливающий характеристики продукта или связанные с ними (т. е. с характеристиками) процессы и методы производства., соблюдение которых обязательно.

Все процессы можно разделить на два вида: влияющие и не влияющие на характеристики конечного продукта. В указанном Соглашении говорится о процессах, связанных с характеристиками продукции. Это очень важное, принципиальное условие. Фактически устанавливая в техническом регламенте требования только к процессам, влияющим на безопасность продукции, удается обеспечить принцип универсальности задания требований: вне зависимости от страны происхождения процессы должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить безопасность выпускаемой (обращаемой) продукции. Это действительно минимально необходимые требования к процессам.

Такой подход как раз и реализован в п. 1 ст. 1, в ст. 2 и других статьях Федерального закона. Таким образом, с точки зрения закона, требования к процессу упрочнения оборудования в регламенте могут быть оправданными, т. к. он (процесс упрочнения) влияет на безопасность конечной продукции, а требования к металлургическим процессам в общем случае не являются предметом технических регламентов, несмотря на то что эти процессы значительно влияют на обеспечение жизни и здоровья граждан и на окружающую среду, т. е. как будто отвечают целям принятия технических регламентов. Но легко увидеть, что далеко не все, что отвечает целям принятия регламента, может быть предметом регламента. Например, нормы Уголовного кодекса также направлены на защиту жизни и здоровья граждан, однако эти нормы входят в другую отрасль права.

Следует отметить также несовершенство понятийного аппарата настоящего Федерального закона. В частности, использование категорий «объект», «объект технического регулирования», понятия которых в Федеральном законе не раскрываются. Только путем анализа норм можно понять, что под объектами технического регулирования подразумеваются продукция и процессы, в отношении которых устанавливаются обязательные требования. В таком случае использование по всему тексту формулировок «продукция или иные объекты, процессы проектирования и т. д.» также является некорректным. Не понятно, как соотносится с предметом Федерального закона, которым, по правилам законодательной техники, являются регулируемые им отношения.

К участникам регулируемых отношений Федеральный закон относит:

– органы власти, которые принимают участие в техническом регулировании;

– органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

– органы по сертификации, аккредитованные испытательные лаборатории (центры), органы по аккредитации, а также субъекты, претендующие на получение вышеуказанных статусов (полномочий);