Денис Вавулин - Комментарий к Федеральному закону «О клиринге и клиринговой деятельности» (постатейный)

Среди российских законов, имеющих определенную прописанную цель, можно назвать:

Закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком»;

Закон «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»;

Закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»;

Закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;

Закон «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков»;

Закон «О кредитных историях» и др.

В качестве противоположного примера, когда в федеральном законе не оговаривается его цель, можно привести Закон «О рынке ценных бумаг», являющийся основным нормативным правовым актом, регулирующим отечественный фондовый рынок. Нет указания на цель и в Законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также в целом ряде других федеральных законах.

Вместе с тем формулирование цели закона совершенно необходимо на стадии разработки концепции законопроекта, так как это способствует уходу разработчиков закона от ложных целей.

Целью любого закона может быть только разрешение соответствующей общественно значимой проблемы. Применительно к клирингу и клиринговой деятельности таковой, во-первых, выступала неопределенность их правовой основы. Во-вторых, ярко выраженный фрагментарный (отраслевой) характер законодательства, регулирующего клиринг и клиринговую деятельность. В частности, это выражалось в том, что на каждом из сегментов финансового и товарного рынков складывается различное регулирование сходных отношений. И, наконец, за пределами законодательного регулирования оставались механизмы управления рисками при осуществлении клиринга. В результате этого существенно повышались риски участников финансового и товарного рынков – участников клиринга. Недостатки правового регулирования клиринга препятствуют развитию финансового и товарного рынков РФ, сохраняя высокие издержки и риски их участников.

Таким образом, основной целью принятия Закона № 7-ФЗ является формирование правовых условий для осуществления клиринга и клиринговой деятельности на организованных товарных и финансовых рынках.

Отдавая должное разработчикам законопроекта, отметим, что именно эта цель была указана ими в концепции проекта федерального закона «О клиринге и клиринговой деятельности». При этом как задачу законопроекта они установили определение правовой природы клиринга, общих условий его осуществления, прав и обязанностей участников клиринга и организаций, осуществляющих клиринговую деятельность (клиринговых организаций).

Возвращаясь же к рассмотрению предмета и сферы применения Закона № 7-ФЗ, отметим, что вообще предмет регулирования любого законодательного акта – это наиболее общие группы вопросов, которые включены в сферу его действия.

Как следует из ч. 1 ст. 1 Закона № 7-ФЗ, применительно к комментируемому законодательному акту таких групп вопросов четыре: вопросы, связанные с осуществлением клиринга; требования к юридическим лицам, осуществляющим клиринговую деятельность и (или) функции центрального контрагента;

вопросы, связанные с государственным регулированием клиринговой деятельности;

вопросы, связанные с государственным контролем за осуществлением клиринговой деятельности.

В отличие от предмета сферу применения законодательного акта составляют общественные отношения, возникающие в связи и по поводу предмета его регулирования.

Из смысла ч. 1 ст. 1 Закона № 7-ФЗ следует, что в сферу его применения входит весь спектр отношений, возникающих в ходе осуществления юридическим лицом клиринговой деятельности и (или) функций центрального контрагента, за исключением изъятий, установленных в п. 2 ст. 1 Закона № 7-ФЗ.

3. В части 2 ст. 1 Закона № 7-ФЗ установлен ряд изъятий из предмета и сферы его применения.

Так, Закон № 7-ФЗ не распространяется:

на отношения, возникающие при осуществлении клиринга в соответствии с законом о национальной платежной системе;

на отношения, возникающие в связи с осуществлением централизованных расчетов по обязательствам, возникающим из сделок, заключаемых на оптовом рынке электрической энергии и мощности в соответствии с законодательством РФ об электроэнергетике;

на отношения, связанные с клирингом обязательств, возникающих в соответствии с бюджетным законодательством РФ и не связанных с размещением государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнением обязательств по таким ценным бумагам.

4. Закон № 7-ФЗ относится к сфере действия гражданского права, а также, в части определения полномочий органа (органов), осуществляющего нормативное регулирование и надзор за клиринговыми организациями, – к сфере действия административного права.

5. Комментируемая статья Закона № 7-ФЗ не носит какого-либо практического характера, а ее значение состоит в определении предмета Закона № 7-ФЗ и перечислении отношений, которые могут возникнуть между субъектами в процессе его применения.

В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) внутренний учет клиринговой организации – учет обязательств участников клиринга и лица, осуществляющего функции центрального контрагента, а также учет информации об имуществе, предназначенном для исполнения обязательств, имуществе, являющемся предметом обеспечения, в том числе индивидуального и коллективного клирингового обеспечения;

2) индивидуальное клиринговое обеспечение – предусмотренный статьей 23 настоящего Федерального закона способ обеспечения исполнения допущенных к клирингу обязательств, а также иных обязательств, предусмотренных настоящим Федеральным законом или договором (соглашением);

3) клиринг – определение подлежащих исполнению обязательств, возникших из договоров, в том числе в результате осуществления неттинга обязательств, и подготовка документов (информации), являющихся основанием прекращения и (или) исполнения таких обязательств;

4) клиринговая услуга – услуга по осуществлению клиринга;

5) клиринговая деятельность – деятельность по оказанию клиринговых услуг в соответствии с утвержденными клиринговой организацией правилами клиринга, зарегистрированными в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти в области финансовых рынков;