Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство

Исходя из значения в русском языке слова «партнер», можно предполагать, что партнеры между собой равны. Но в словарях русского языка подразумевается, что партнеры между собой равны в тех случаях, когда заранее их равенство определено, и поэтому их отношения – партнерские. При использовании в законодательстве слова «партнер» или иных слов, подразумевающих, что взаимодействующие лица могут быть в своем правовом статусе равны между собой, происходит то же самое – равенство этих лиц предполагается заранее и соответственно этому выстраиваются правовые конструкции.

Например, при создании совместного предприятия собственники имущества (с различной формой собственности) заранее будут определены как партнеры – у сторон будет отсутствовать подчиненность одной стороны другой стороне, будет относительно свободный режим принятия решений об участии в партнерстве, будет относительная свобода в совершении действий, каждый из собственников будет нести риск за отсутствие результата и т. д.

Такими признаками характеризуются как раз гражданско-правовые отношения, в которых равенство сторон выражается в наличии у них определенных прав и обязанностей по отношению друг к другу, в обоюдной ответственности в случае неисполнения сторонами принятых на себя обязательств. Их отношения урегулированы нормами законодательства и конкретизированы положениями договора (соглашения). Они могут подвергаться гражданско-правовой ответственности, правом позволительно рассматривать споры в добровольном (досудебном) порядке либо в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства. Однако совсем иная ситуация, когда одной из сторон является орган публичной власти.

В тех случаях, когда осуществляется сотрудничество тех, чей правовой статус изначально различен, равенства участников быть не может .

По объему прав и обязанностей, по сфере деятельности и по видам ответственности субъект негосударственного управления априори не равен органу публичной власти, и утверждать, что они между собой равноправные партнеры, по меньшей мере необоснованно. Можно допустить, что при каком-либо виде сотрудничества органов власти между собой они будут равноправными партнерами, но не в том случае, когда с одной стороны в партнерстве выступает орган публичной власти (субъект, обладающий государственно-властными или административно-властными полномочиями), а с другой – лицо (субъект), не наделенное такого рода полномочиями.

Так, равенство в системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления означает, что равными могут быть органы власти, имеющие, во-первых, схожий административно-правовой статус, и, во-вторых, имеющие по характеру примерно одинаковый объем полномочий.

По административно-правовому статусу между собой могут быть равны федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Все они являются федеральными органами исполнительной власти, однако они не равны между собой по объему полномочий, т. е. объем полномочий федерального министерства не может быть равен объему полномочий федеральной службы или федерального агентства. Объем полномочий федеральной службы не может быть равен объему полномочий федерального агентства и т. д. Их различают виды государственных функций, которые предопределяют вид полномочий этих органов власти и соответственно объем полномочий.

Федеральная служба – это федеральный орган исполнительной власти, основной функцией которой является осуществление государственного контроля и надзора. Федеральное агентство – также федеральный орган исполнительной власти, но его основной функцией является оказание услуг и управление имуществом. Остальные функции у указанных органов исполнительной власти не являются основными и осуществляются исходя из специфики отраслевого управления.

Федеральная служба или федеральное агентство могут находиться в ведении федерального министерства. В такой ситуации статус одного органа власти меняется на статус подведомственного органа власти. В связи с этим административно-правовой статус федерального министерства всегда будет выше административно-правового статуса подведомственного ему федерального агентства, федеральной службы или иного вида органа исполнительной власти.

Подобные неравенства в статусе органов исполнительной власти существуют и в системе исполнительной власти субъектов Федерации, и в системе органов местного самоуправления. Но на самом деле при осуществлении сотрудничества или партнерства органа публичной власти с субъектом негосударственного управления неравенство в статусе органов власти не так уж и важно.

Это неравенство в целом не имеет никого отношения к государственно-частному партнерству. Наиболее важным при осуществлении государственно-частного партнерства является статус, с которым орган публичной власти вступает во взаимоотношения с субъектом негосударственного управления.

Так, если орган власти или орган государственного управления при сотрудничестве с субъектом негосударственного управления выступает именно как орган публичной власти , а не как юридическое лицо, то орган власти, являясь участником государственно-частного партнерства, не будет равным партнером по отношению к субъекту негосударственного управления .

В данном случае орган публичной власти будет выступать как субъект государственного управления, а взаимоотношения между органом власти и иным субъектом управления будут являться публично-правовыми взаимоотношениями, по сути – властеотношениями. Но если орган публичной власти выступает как обычное юридическое лицо , то возникающие при сотрудничестве (партнерстве) взаимоотношения являются, по существу, гражданско-правовыми отношениями, и в таких взаимоотношениях все стороны могут являться равноправными партнерами .

Рассмотрим это на примере отношений водопользования.

Один из участников водных отношений – государство в лице соответствующего органа власти или органа государственного управления – значительно «сильнее» своего контрагента – физического или юридического лица. Это выражается прежде всего в публично-правовых договорах водопользования, при которых один субъект – государство или действующий от его имени орган власти (управления) – определяет условия водопользования (с позиции государства) для другого субъекта управления (физического или юридического лица).

В тех случаях, когда орган власти или орган государственного управления выступает как субъект государственного управления специальной компетенции, он имеет право представлять публичный интерес и исходя из этого определять условия водопользования. В таких случаях речь идет о модели « отношения с авторитетом (властью) » или о властеотношениях. Однако при купле-продаже водных ресурсов представитель государства (соответствующий орган власти или орган государственного управления) совершает сделку с субъектом водных отношений (физическим или юридическим лицом), т. е. они, как равные между собой по статусу юридические лица, вступают в определенного рода отношения. Их отношения строятся как отношения между двумя юридическими лицами и рассматриваются гражданским законодательством как вытекающие из договора купли-продажи воды.