Елена Кондрат - Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (постатейный)

1. Право на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета. Перечень таких документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета, представлен в Бюджетном кодексе РФ.

2. Право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов.

3. Право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета. Так, подпункт «а» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что законом субъекта Российской Федерации утверждается отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, представленный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

4. Право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) для проведения внешнего аудита бюджетов. С целью проведения финансового контроля Федеральным Собранием РФ образована Счетная палата РФ, а законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ создаются собственные контрольные органы, деятельность которых регулируется законодательством субъектов РФ.

5. Право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Пункт 3 ст. 265 БК РФ закрепляет обязанность органов исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований предоставлять всю необходимую информацию для осуществления парламентского контроля. Указанная информация должна предоставляться законодательным (представительным) органам и представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции исполнительных органов по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

В настоящее время в субъектах РФ уже создана довольно большая собственная нормативная база, регулирующая деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Например, в Москве в эту базу входят:

Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы»;

Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23—73 «О Контрольно-счетной палате Москвы»;

Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»;

постановление правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. № 112-ПП «О Регламенте правительства Москвы»;

постановление правительства Москвы от 22 апреля 2003 г. № 290-ПП «Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы»;

иные правовые акты правительства Москвы и Московской городской Думы, определяющие систему органов государственного финансового контроля города Москвы, пределы их компетенции и организационно-процессуальные аспекты деятельности.

Сюда же следует отнести корпоративные нормативные правовые акты органов государственного финансового контроля города Москвы, устанавливающие основные правила деятельности данного контрольного органа (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Москвы).

Аналогичная картина в других субъектах РФ. Например, в региональное законодательство Волгоградской области входят: Закон Волгоградской области № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области», Закон Волгоградской области № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», Закон Волгоградской области № 344-ОД «О контрольно-счетной палате Волгоградской области», Закон Волгоградской области № 1693-ОД «Кодекс Волгоградской области об административной ответственности», Регламент контрольно-счетной палаты Волгоградской области.

Второй принцип, сформулированный в комментируемой статье, требует, чтобы федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не противоречили Бюджетному кодексу Российской Федерации и комментируемому Федеральному закону.

Это очень важный принцип, поскольку анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации показывает, что почти половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определила правовой статус своих контрольно-счетных органов таким образом, что он не соответствует Конституции РФ.

В отличие от Счетной палаты РФ, которая в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» является конституционным органом и обладает организационной и функциональной независимостью, контрольно-счетные органы в субъектах РФ такого статуса не имели.

В связи с этим в научной литературе выявляются следующие особенности закрепления правового статуса контрольно-счетных органов в субъектах РФ:

в 40% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации образование органов внешнего финансового контроля вообще не предусмотрено;

более 50% органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не являются юридическими лицами;

42% функционируют как структурные подразделениями законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, не могут рассматриваться как независимые;

в 90% субъектов Российской Федерации деятельность органов государственного финансового контроля регулируется законами субъектов Российской Федерации;

около 7% (Республики Карелия, Хакасия, Чеченская, Астраханская область, Московская область, Корякский автономный округ) – иными нормативными правовыми актами, утвержденными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. [9] См.: Материалы выступления юрисконсульта Счетной палаты Владимирской области И.Н. Журавлевой на Научно-методическом совете Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 18 ноября 2005 г. по теме: «О противоречивости нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации» // http://www.spvo.ru/press/news/20051118/20051118-zhur.htm

Таким образом, с одной стороны, Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют единство системы внешнего финансового контроля на территории России, а с другой – налицо не только отсутствие организационного единства, но и отсутствие одинакового правового статуса контрольно-счетных органов в разных субъектах Федерации. Соответственно, и органы исполнительной власти субъектов РФ – главные распорядители бюджетов – по-разному относятся к деятельности таких инструментов финансового контроля: от полного и всестороннего сотрудничества до практически полного игнорирования как самостоятельной системы.