Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Закона № 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации не позднее 1 января 2005 г.?

Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает, как правильно заметил Е.А. Суханов, закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т. е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Следует согласиться с Е.А. Сухановым, что этот принцип не известен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им», зависящих от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК РФ), т. е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.

В пункте 4 ст. 212 ГК РФ закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, содержащегося в ч. 2 ст. 8, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом».

Конечно, нельзя не учитывать некоторые очевидные особенности федеральной государственной собственности. Только этот вид публичной собственности может находиться под таким особым обременением, каким является внешний и внутренний долг Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан» установлено, что государственный внутренний долг Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан гарантирован государственной собственностью.

Оценивая конституционность осуществления федеральным законодателем ограничения содержания права публичной собственности, необходимо учитывать, что в конституционном праве используется классификация объектов собственности в зависимости от тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими. Одно дело – объекты, предназначенные для личного потребления. Здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумный минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности.

Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей. С учетом этой классификации конституционное право допускает более интенсивные ограничения прав пользования и распоряжения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited”» учитывается это обстоятельство:

«Жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию. Тем самым реализуется распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их в силу прямого предписания закона муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). При этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства».

Объекты публичной собственности, по-видимому, также могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственника.

Обратим внимание на то, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям, они не могут распоряжаться по своему усмотрению: здесь тоже применяется принцип целевого использования имущества, характерный для публичной собственности.

Появление новых форм собственности стало возможным не только в связи с созданием госкорпораций, но и в связи с появлением социальных страховых фондов. Согласно ст. 87 Основного закона ФРГ в качестве корпораций публичного права непосредственного федерального подчинения действуют учреждения социального страхования. Старая как мир аристотелевская идея о государстве, обеспечивающем общее благо, подверглась серьезной модернизации как только появилась философская, а затем и конституционно-правовая концепция социального государства. Процесс «социализации» государства в Германии начался при Бисмарке на фоне изменения системы страхования рабочих от несчастных случаев. Сначала это был обычный частноправовой институт добровольного страхования. Благодаря активности государства он превратился в публично-правовой институт обязательного страхования, основанного на коллективных началах, взаимовыручке.

Когда государство, ориентируясь на нормативное содержание конституционного принципа социального государства, вводит системы обязательного социального страхования, происходит синтез социальных и экономических прав граждан.