Коллектив авторов - Конкурентное право России

Принципиально иначе складывается антимонопольное законодательство в интеграционном объединении стран Западной Европы (в Европейском экономическом сообществе, позднее – ЕС).

Предшествующий европейский опыт был крайне неудачен. В начале XX в. в Австро-Венгрии разрабатывался закон о запрете антиконкурентных (картельных) соглашений, но он так и не был принят из-за распада империи. Первый европейский антимонопольный закон, запрещающий картельные соглашения, был принят в межвоенной Германии в 1923 г. как ответ на неконтролируемую государством инфляцию, которую в основном генерировал неуклонный рост цен в частном секторе. Однако этот закон не смог повлиять на реальные экономические процессы в стране. До его принятия германская промышленность была крайне картелизирована: в 1905 г. в Германии насчитывалось 385 картелей, которые объединяли 12 000 компаний, а в 1923-м – уже 1500 картелей. Соглашения о разделе рынка и (или) установлении единой цены были законным и распространенным видом соглашений на многих важнейших рынках. Именно картели устраняли там реальную конкуренцию. Закон не запрещал антиконкурентные соглашения как таковые, он лишь требовал обязательной их регистрации в уполномоченном ведомстве, для того чтобы предотвратить злоупотребления участниками картеля своей рыночной властью. Практика регистрации соглашений сопровождалась дальнейшим ростом их числа и даже введением обязательного участия в картеле для компаний, действующих на «нестабильных» рынках. Нацисты, пришедшие к власти в 1933 г., не отменили закон, но фактически санкционировали полную картелизацию германской промышленности. Таким образом, предвоенный опыт единственной европейской страны, у которой было собственное анти-картельное законодательство, скорее компрометировал его, нежели доказывал его общественную полезность [43] См., например: Motta М. Competition Policy: Theory and Practice. Cambridge University Press, UK, 2004; Gerber D. Law and Competition in Twentieth Century Europe. Protecting Prometheus, Clarendon Press, UK, 1998. .

По-настоящему оригинальное и действенное антимонопольное законодательство появилось в Западной Европе лишь в конце 1950-х. 1 января 1958 г. вступил в силу Римский договор о создании Европейского экономического сообщества (далее – ЕЭС). В нем до наших дней в неизменном виде сохранились наднациональные правовые нормы о защите конкуренции [44] В этот день также вступил в силу закон о защите конкуренции ФРГ и было создано первое в Европе ведомство, защищающее конкуренцию, – Bundescartellamt, или Федеральное управление по картелям ФРГ. . Поскольку именно европейское наднациональное законодательство о защите конкуренции легло в основу российского законодательства, имеет смысл рассмотреть европейский вариант более детально.

Римский договор содержит два запрета на антиконкурентное поведение:

• запрет на антиконкурентные соглашения, антиконкурентные решения ассоциаций (объединений) компаний, антиконкурентные согласованные действия, а также правила, в соответствии с которыми такие соглашения (решения ассоциаций и согласованные действия) могут быть признаны допустимыми;

• запрет на злоупотребление доминирующим положением компании на товарном рынке (именно из Римского договора российский законодатель заимствовал этот термин для обозначения одностороннего антиконкурентного поведения); этот запрет не содержит каких-либо исключений.

Помимо этого Римский договор вводит относящиеся к антимонопольному регулированию специальные положения о применении указанных выше запретов (а также иных положений договора) к так называемым публичным предприятиям и предприятиям, наделенным специальными или исключительными правами. Договор требует от государств – членов ЕЭС привести регулирование таких предприятий в соответствие со статьями Римского договора, направленными на защиту конкуренции (ст. 85–94). Кроме того, Римский договор устанавливает, что указанные статьи применяются к хозяйствующим субъектам [45] Договор не содержит перечня таких предприятий, в общеевропейском праве он формируется ad hoc решениями Еврокомиссии и Европейского суда. По своей экономической природе публичные предприятия и предприятия, наделенные специальными или исключительными правами, сходны с российскими субъектами естественных монополий и монополиями, основанными на законе. , действующим в общем экономическом интересе (аналог российского термина «субъект естественной монополии»), поскольку такое применение не противоречит (ни юридически, ни фактически) выполнению особых задач, стоящих перед этими хозяйствующими субъектами.

Позднее актами Совета ЕЭС [46] Высший орган европейского интеграционного объединения, состоящий из глав государств-членов. были введены контроль за слияниями и поглощениями [47] Regulation 139/2004 (2004) OJ L24/1, заменившее Regulation 4064/89 (1989) OJ L395/1. , запрет на оказание государственной помощи и исключения из такого запрета (под государственной помощью понимается избирательное предоставление публично-правовыми образованиями льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам), а также процедура предоставления государствами – членами ЕЭС разрешения на государственную помощь участникам рынка. В отличие от антимонопольных органов США, Совет и Еврокомиссия наделены широким правом издавать нормативные акты, устанавливающие правила применения положений Римского договора о конкуренции. Так, Совет уполномочил Еврокомиссию издать общие исключения из запрета на антиконкурентные соглашения (так называемые block exemptions), правила рассмотрения дел о нарушении положений Римского договора о конкуренции, правила рассмотрения жалоб, правила проведения расследований, правила проведения слушаний. Кроме актов о контроле за госпомощью и экономической концентрацией, Совет самостоятельно издал базовое регулирование о том, как Еврокомиссия и органы по защите конкуренции стран-членов должны применять положения Римского договора о конкуренции, установив сферу компетенции каждого.

Важнейшую роль в становлении антимонопольного регулирования в ЕЭС сыграл Европейский суд. Его решения основываются на прямо высказанных доктринальных представлениях Суда о правовых аспектах защиты конкуренции, формируют базовый глоссарий и нормы материального права в сфере защиты конкуренции.

5. Развитие системы антимонопольного регулирования в России

Российское антимонопольное регулирование складывалось под сильным влиянием общеевропейской традиции. Первый закон, принятый еще во времена СССР [48] Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон РСФСР № 948-1). и направленный на защиту конкуренции, содержал: