Елена Кондрат - Международная финансовая безопасность в условиях глобализации. Основные направления правоохранительного сотрудничества государств

Исходя из вышеизложенного, для анализа возможных способов организации глобального управления было бы целесообразным обратиться к работе английского специалиста Д. Митрани. Он выделяет три основных подхода.

Первый – ассоциативный – подход основан на признании целесообразности взаимодействия государств в рамках ассоциативного объединения некоторой степени интегрированности на случай возникновения кризиса. При этом политика и идентичность государств остаются нетронутыми. Образцом такого рода может послужить Лига Наций, при создании которой исходили из задачи определения правовой основы отношений между государствами в негативном смысле, например, не вести агрессивной войны. Однако ассоциативный подход не конкретизирует механизмы поддержания мира и безопасности, а такая межгосударственная организация, не имея возможности упреждающим образом влиять на политику государств, окажется неспособной разрешить военные кризисы, возникновение которых приведет к ее развалу.

Второй подход – федералистский – предполагает создание всемирной федерации или федерации региональных или идеологических объединений, однако он представляется Д. Митрани сомнительным как с нормативной точки зрения, поскольку в отсутствие однородного мирового общества всемирное государство окажется либо тираническим, либо сверхбюрократизированным, так и с фактической, поскольку подобные объединения, даже если они и будут созданы под воздействием внешней угрозы, приведут к росту отчуждения между собой.

В качестве альтернативы этим подходам Д. Митрани предлагает функционалистский подход, основанный на принципе «форма должна следовать за функцией» и организации управления в соответствии с «конкретными нуждами, учетом локальных особенностей и требований времени» [46] Mitrany D . A Working Peace System. L., 1946. Р. 6, 27. . В контексте глобального управления функционализм представляет собой попытку преодоления его фундаментального противоречия: между растущим запросом в мире на глобальное регулирование и неготовностью государств пойти на ограничение своего суверенитета, необходимое для этого.

Автор сознательно позиционирует свой подход как аполитический. Функции управления заключаются в обеспечении, с одной стороны, стабильности, с другой – изменений. Но если относительно первого ведущие государства теоретически могут прийти к согласию, что, к примеру, позволяет делать усовершенствованная в сравнении с Советом Лиги Наций структура Совета Безопасности ООН, то второе, даже с учетом создания специализированных агентств, неизбежно вызовет непреодолимые политические разногласия о проблеме передачи суверенитета. Поэтому управление должно строиться на основе не политического ограничения суверенитетов государств, а «их объединения» на благо решения конкретных задач [47] Mitrany D . Op. cit. Р. 9. , т. е. на основе международного сотрудничества «низкого уровня» в рамках деятельности функциональных органов, компетенция и сфера ответственности которых определяется индивидуально, согласно характеру проблемы, их возможностям и условиям работы. Тот факт, что после Второй мировой войны сохранились лишь такие функциональные органы предыдущей эпохи, как МОТ, свидетельствует о жизнеспособности такого подхода, преимущество которого заключается в возможности решения насущных проблем в отсутствие конституционалистских ограничений и центральной власти. Эффективность работы международных функциональных органов на конкретных направлениях должна способствовать дальнейшему расширению их системы, выявляя тем самым возможности глобального управления и потребность в учреждении центрального органа для его координации. Иными словами, при функциональном «разветвлении» сотрудничества его развитие в одной технической области помогает развитию в другой, и в конечном итоге функциональное сотрудничество может вторгнуться в политическую сферу и даже поглотить ее.

Формальные рамки Д. Митрани оставляет лишь для вопросов международного порядка и безопасности, исключительно в интересах которых уместно ограничение суверенитета. Однако здесь наблюдается некоторая неопределенность относительно роли функциональных органов – они могут принимать меры санкционного характера для упреждения агрессии, однако такие меры способны привести и к усилению агрессивных намерений. Это говорит о необходимости «позитивных мер» обеспечения мира, но остается неразрешенной проблема политического согласования по вопросу об ограничении суверенитета в случае возникновения острых кризисов.

Другое возможное направление решения проблемы заключается в анализе собственно международных организаций на предмет выявления условий, при которых они могут повысить свою роль в глобальном управлении путем более эффективного функционирования и подстраивания под интересы государств. Определенные функции ООН проявляются в выражении интересов государств-членов и выступлении в качестве форума их взаимодействия. Вместе с тем, как и любая сложная многосоставная организация, ООН обладает определенной долей автономности, необходимой в том числе и для эффективного исполнения своих функций.

Неофункционалисты Э. Хаас, К. Дойч, Дж. Най и др., трансформировавшие теорию Д. Митрани применительно к западноевропейской интеграции, показывают, как ранее принятые решения переливаются в новые функциональные области, включая все большее количество людей, требуют все больше и больше межбюрократических контактов и консультаций, встречая новые проблемы, вырастающие из прежних компромиссов [48] Haas E . International Integration: The European and Universal Process // International Organization. 1961. Autumn. . Для достижения максимального эффекта переливания (spillover) важно, чтобы схема интеграции была сразу поставлена на успешную основу, поэтому выбирать следует соответствующие сферы – например, экономическую. Движущим мотором этого процесса являются группы экономических интересов, которые предъявляют национальной бюрократии все более «транснациональные требования», вынуждая последнюю адаптироваться и отстаивать свою компетенцию путем создания межгосударственных органов сотрудничества. Таким образом, естественный процесс постепенно приводит к переносу многих сфер деятельности от государств на уровень новых центров принятия решений в международных институтах, а государства, в свою очередь, привыкают к такой ситуации [49] Taylor P . A Conceptual Typology of International Organization // International Organization: A Conceptual Approach. L., 1978. Р. 129. .

Основное значение функционалистской теории заключается в более гибкой трактовке глобального управления, позволяющей отразить происходящие в мировой системе процессы самоорганизации без непосредственного создания глобального правительства. Ее особенностью является градуалистский подход. Очевидно, что новые формы международного сотрудничества постепенно находят свое отражение в институтах, выполняющих разнообразные функции по обустройству различных сторон жизни мирового сообщества, но при этом не предполагая обязательное создание централизованной системы глобального управления.