Александр Кудашкин - Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования

Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной литературе нет. Наиболее часто встречаются определения государственной службы:

– как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

– как формы реализации связи отношений государства, общества, закона и гражданина;

– как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

– как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;

– как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

– как особого вида управленческой деятельности – государственной административной (аппаратной) деятельности. [134] См., например: Государственная служба Российской Федерации: Первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 26, 61, 93; Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. С. 9; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 8; Казанцев Н. М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996. С. 10, и др.

До принятия Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» государственная служба была определена как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. [135] Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 2990. Из указанного определения следует, что сфера государственной службы в Российской Федерации сужена и ограничена государственными органами, являющимися частью государственного аппарата, которые образуются в установленном законом порядке и наделяются государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. С принятием указанного Закона государственная служба предусматривается не только в государственных органах, но и в иных организационных структурах, в том числе обеспечивающих исполнение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из определения государственной службы можно выделить ее существенные признаки: во-первых, государственная служба призвана обеспечивать практическое осуществление задач и функций государства и, во-вторых, она является профессиональной деятельностью, т. е. деятельностью, осуществляемой на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.

Государственная служба предназначена, как правило, для решения задач государственного управления в различных сферах государственной жизнедеятельности. [136] Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 52. Однако государственной является не только служба по государственному управлению, но и деятельность по решению иных задач и реализации функций государства. Государственной является военная служба, служба в органах внутренних дел, федеральных органах налоговой полиции, в таможенных органах, дипломатическая служба, государственная служба казачьих обществ и т. д. [137] См. например: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации / Отв. ред. Г. А. Туманов. М., 1996. С. 130–167; Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 135–137; Сергун П. П. Указ. соч. С. 11–14, и др. В то же время не вся деятельность в составе перечисленных государственных организаций и органов может быть отнесена к государственной службе. Так, согласно Федеральному закону «Об обороне», [138] СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. комплектование Вооруженных сил РФ, кроме военнослужащих, осуществляется лицами из числа гражданского персонала, часть которых находится на государственной службе и является государственными служащими, т. е. занимает, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственные должности государственной службы.

По нашему мнению, правы те авторы, которые считают государственной также службу в различных специализированных отраслях и сферах, регулирование которых «обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом». [139] Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М, 1998. С. 179.

Кроме ряда государственных органов, входящих в государственный аппарат, военная служба предусмотрена в специально создаваемых государством организациях – войсках и воинских формированиях, которые непосредственно в государственный аппарат не входят, но призваны решать специальные задачи и реализовывать функции в сфере военной безопасности. Однако даже беглый анализ состава этих организаций позволяет сделать вывод, что профессиональной военная служба является только для части их личного состава – военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, т. е. признак профессионализма для военной службы не является определяющим в ее содержании.

Таким образом, налицо проблема как в нормативном, так и концептуальном определении понятия государственной службы, и, следовательно, по нашему мнению, теоретически важно сформулировать правовое понятие государственной службы, раскрыть его содержание, структуру государственной службы и определить место военной службы в системе государственной службы на основе сравнительно-правового анализа отдельных видов государственной службы.

Военная служба – сложное социальное и правовое явление, раскрытие содержания которого невозможно без комплексного подхода. Она составляет основу деятельности и функционирования Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, входящих в военную организацию государства, охватывает миллионы граждан Российской Федерации.

Деятельность военнослужащих носит государственный характер. Поэтому ей присущи все основные свойства государственной службы: деятельность в составе государственных организаций и органов; военнослужащие, выполняя специфические задачи в соответствии с законодательно закрепленными за государственными органами функциями, действуют от имени и в интересах государства и общества в целом; взаимоотношения военнослужащих строятся на основе характерных для государственной службы отношений власти и подчинения; правовое положение военнослужащих, порядок исполнения и прохождения военной службы определяются государством. Таким образом, можно предложить общее универсальное определение понятия государственной службы, с одной стороны, учитывающее признаки государственной службы, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы», а с другой – специфическую деятельность в определенных сферах государственной жизнедеятельности. Под государственной службой понимается деятельность лиц, находящихся на государственных должностях, по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также деятельность в целях решения государственно значимых задач специфическими методами.